程国强:价格支持是最差的粮食政策 不改根本玩不转

2013年11月30日 23:05  新浪财经 微博

  新浪财经讯 11月30日消息 粮食专家程国强[微博]今日在北京表示,不管是补贴政策、最低收购价,还是以临时收储政策为基础的价格支持政策,都对提高农民种粮积极性发挥了重要作用,“但价格支持政策是最差的,它扭曲市场、弱化竞争力、造成社会资源和效率巨大损失,这套粮食政策体系到了改革的一个紧要关头,不改革,走不下去。”

  担任国研中心学术委员会秘书长的程国强,今天在2013中国粮油财富论坛发言时还提到,中国整个粮食行业的状况在进行一个恶性循环,政策不当是负面影响的直接根源。从操作层面来说,目前的最低价格政策、收储政策等“托市”政策已经难以为继。

  而由于近几年城镇化快速发展,大量农村劳动力开始城市转移,程国强也提出他的担忧:“未来究竟谁来种地?”目前农地多为碎片化、没有组织的、小规模分散经营;同时大量生态破坏,下一代人也可能就面临着没有地种的危险。“我们下一代人怎么办?这些都是整个粮食面临的一种错综复杂、纵横叠加的矛盾和问题,都需要我们解决。”

  程国强建议,要解决粮食基础性和机制性的问题,可能最关键的就是政府和市场的关系,要重构整个粮食市场机制。“核心就在要抓住市场这个牛鼻子。”

  目前粮食政策再这么玩下去是玩不转的

  了解国家粮食政策的人都知道,从最初国家出台的一些补贴政策,到2005年对水稻实行最低收购价,2006年覆盖到小麦,再到2008年国家启动了对玉米、大豆、油菜籽等临时收储措施。

  “不管是补贴政策还是以最低收购价和临时收储政策为基础的价格支持政策,都对提高和保护农民种粮积极性发挥重要作用。”

  一方面中国粮食连续十年保持稳定增长,确保市场有效供给和国家粮食安全。

  另一方面也增强了国家粮食宏观调控能力,“从国家粮食安全保障的指数来看,目前库存消费比可能是我们国家历史上最高的一个时期。”据了解,个别品种库存消费比达到60%甚至70%,一般的品种都是40%-50%,在联合国[微博]粮农组织所要求的最低安全标准是17%-18%。

  “这些政策到现在已有七八年的时间,再这么玩下去是玩不转的。”程国强不无担忧的说。

  在程国强看来,中国整个粮食行业的状况在进行一个恶性循环,政策不当是负面影响的巨大根源。从操作层面来说,目前的最低价格政策、收储政策等“托市”政策已经难以为继。

  程国强认为,现在这套政策基本扭曲粮食价格的形成机制。“现在我们要求是市场发挥配置资源的决定性的作用,但目前连基础性作用都不存在,整个粮食市场就是个政策化的市场。”

  回顾历史可以发现,在启动最低收购价最初的两三年因为整个提价的幅度较小,采用“小步快走”战略,问题并没有体现出来。

  而从2008年开始,由于托市政策的作用,粮价快速提高。这其中玉米价格累计提高49%以上、水稻大概90%以上、小麦也是60%以上,“这么高的一个涨幅,实际上它基本上把整个市场的预期改变了,形成了罕见的粮价只涨不跌的趋势。”

  这样的预期带来的负面作用非常明显,出现如原粮和产品粮倒挂、产销倒挂、国内外倒挂等反常现象。“加工企业最初没有意识到掌握粮源有那么大的作用他们发现除掉粮食保管成本之外,第二年的粮价提高幅度起码10%以上,比自己做加工的利润都要好很多。但现在问题非常大,开工就赔本。”

  不仅是企业,农民种植行为也因为这样的预期产生很大变化。程国强以他调研的白城举例,此前这个地方种杂粮如高粱比较赚钱,但后来都转往有托市价的粮食品种。“前两年高粱一斤好几块钱,大家去年都种结果价格掉下来,很多农民损失很严重”,后来农民慢慢悟到了——种这些没有托市价支撑的粮食品种都有风险,因此大家都不种杂粮,都来种有托市价的水稻、玉米,这样使农业资源向有托市价的粮食转移。

  程国强还发现,目前玉米跟小麦之间就出现了一个很反常的现象,出现用大量的小麦替代玉米作为饲料。

  程国强对此忧心忡忡:“我们政策发挥了粮食生产刺激作用,这个确实很好,但是问题就在于,如果你整个粮食种植阶段有一个资源过度集中格局的话,对我们整个农产品结构带来破坏性的后果。”

  程国强认为,一方面粮食市场继续被严重的扭曲,整个粮食价格形成机制被破坏,另一方面由于价格持续的向上涨,国内外的比价差距越来越大,粮食进口将会持续大幅度增加。

  中国实现粮食产量十连增,但增的都是水稻、玉米、小麦,而且增产的部分都进了仓库,事实上要用的很多是来自进口。“你们到各种粮库看看都是粮食,今年就面临严重的库存压力,所以我们不得不改变托市办法,依然是临时收储。”

  数据显示,去年国内谷物的进口达到了1400多万吨,这也是中国新世纪以来进口最多的一年。按道理,1400万吨占谷物消费比例不到3%是非常安全的,但程国强看到背后的深刻影响和隐忧:“如果再这么玩下去,很可能就出现了恶性循环——国家的价格支持越厉害,国内的增产越多,储备越多;储备越多,进口越多。”

  事实上,从财政的角度,没有哪个国家的政府能够承担这么巨额的粮食库存,“粮食有库存是国家粮食安全的基础,但是太多它就是负担,”程国强在发言中多次提到自己的担忧,同时也直接点出“政策不当就是带来负担的直接根源”,“我觉得现在这套粮食政策体系到了改革的一个紧要关头,不改革,走不下去。”

  如果从历史角度来看,可能我们是罪人

  最让程国强觉得担忧和引起大家深刻反思的,还是正是由于托市价格的支撑所带来整个农业资源过度开发,导致环境压力越来越大。以白城为例,它原来是科尔沁草原的一部分,经过十年的开发已成为良田,但产粮代价非常大。

  程国强调研时发现,白城除了本身科尔沁草原消失之外,他们所带来的是地下水过度开采的生态灾难。“不要说华北或者其他地区,这种局面在最近十年以来特别突出。所以我们特别担心,就是我们这一代人怎么向我们子孙交代,我们交给他一个怎样的地、怎样的水?”

  同时,很多地方为了实现粮食高产就是以这样化肥集中的使用来实现的,“它带来的后果,如果从历史角度来看,可能我们是罪人。”

  资料显示,欧美发达国家从上个世纪80年代开始,开始减少化肥的使用量到原来的三分之一到接近一半,同时保证单产的提升。而中国粮食单产提高了56%,而化肥使用量却增加了225%。目前我们以占世界8%的耕地施用了世界30%以上的化肥,从而生产了占世界20%的粮食

  “这给我们带来环境破坏,我们也不知道能持续多久,我不是这方面的专家,但是听专家们讲,这种破坏带来的土壤破坏,它需要三十年五十年的修复,”程国强眉头紧皱,“这一代人你有粮食安全,有农产品充分的供给,以后子孙怎么办?”

  程国强也提到,三中全会农口系统从过去的“农业保供给”的增收目标转变为“三生共融”,即农业的生产、生产、生态共融,“我希望这样一种改革的路径能够解决我们目前所面临的这样一种非常严重的生态环境压力。”

  价格支持是史上最差的粮食政策

  程国强透露其近期做一个研究“什么是好政策”,从美国三十年代大萧条以后的一些粮食政策做了系统的回顾,还有欧洲、日本都做了回顾,“但没有找到答案,如果全世界不存在最好的粮食政策的话,回过头来我们只能找什么是最差的政策。”

  程国强发现,价格支持的粮食政策是最差的,比如它扭曲市场、弱化竞争力、造成社会资源和效率巨大损失。“在这个政策选择上还存在一个悖论,大家都觉得价格支持不好,但是所有的国家对农业的支持保护,对粮食的支持都是从价格开始的,没有哪个国家没有走这个俗套。”

  他以泰国举例,泰国最近两年由于它的保护价,导致泰国大米出口竞争能力下降。“它本来是世界上很大的大米出口国,就因为保护价把它的价格提高了,所以它的出口在下降,所以今年不得不调整它的保护价政策。”

  为什么这么多国家都愿意选择价格支持政策作为一个基础性的措施呢?“我想要粮食,就把价格定高一点,所有的资源向粮食集中,这个效果很直接,操作很简便。”程国强给大家回顾了中储粮承担了2005年以来最低收购价和2008年以来的临时收储的历史,“中央委托一家企业来来这个事,而其他的我不相信,都由这家企业一通到底,负全责。”

  从政府的角度来讲,一方面很省心的同时还花钱少,“最开始政府是不怎么花钱的,因为定这个价格是消费者负担。但现在花很多钱了,现在巨大的仓储和巨大的补贴成本就开始显现,问题都暴露出来了。”

  改革核心:抓住市场这个牛鼻子

  程国强解释,在高层和系统内部有关“要不要改”早已有共识,但“怎么改”还没有共识。在刚刚结束三中全会决定的第22条提到,要求改革农业补贴制度,要完善粮食主产区的利益补偿机制。也就是说目前这套支持政策要改革,要有替代措施。

  “我们不要轻易把这两个托市政策措施断掉,它是要停掉你就要拿出东西来替代它,我是主张先立后破。”程国强建议,要解决粮食基础性和机制性的问题,可能最关键的就是政府和市场的关系,要重构整个粮食市场机制。“核心就在要抓住市场这个牛鼻子。”

  程国强透露,目前在做粮食政策顶层设计有两个考虑的路线,一个是解决问题,叫问题导向,还有一个就是目标导向,我们究竟要搞一个怎样的粮食体系。“像中国接近14亿人口的大国,需要一个怎样的国家粮食安全保障体系?如果仅仅解决‘市场被扭曲、进口增加、财政负担加重’的问题导向,不能够反映我们对国家粮食安全总体目标需求。”

  程国强认为,粮食安全是绕不开的一个话题,但当我们迈向高收入阶段如人均15000美元后,粮食安全的目标开始减弱,而转为最突出的可持续发展问题,即农业资源代际传承的问题。

  “你现在要保粮食安全,你不能把后代粮食安全给弄没了,现在可能优先的目标应该是粮食安全,但是必须有相对的有限性。必须要考虑到可持续发展,考虑到财政负担能力等等,不能说为了粮食安全,不惜一切代价。”

  程国强还强调,保农民增收和保粮食供给是属于“桥归桥、路归路”两个方向的问题,在政策目标设置上实施生产性的目标和你的收入目标必须剥离,不能放在一块。

  他还提到,今后的粮食安全既要立足国内生产,同时还得要确保稳定的持续安全的外部供给。国内生产只能保其中最核心,如口粮;其他就需要进口。“之所以要进口,就是要把你国内这些资源腾出来,一方面是为了子孙后代的需要,另一方面是为了保你口粮的需要”,程国强加重了语气:“如果你什么都保的话,可能什么都保不住。”

  按照程国强的逻辑,在确定中国的国家粮食安全的战略边界上,不能太宽,其产品边界要集中在口粮上;而要解决它的资源边界也不仅仅是国内资源,要延伸到国外;同时市场边界既有国内市场也有国际市场;在粮食安全的历史边界上,不仅仅要考虑到这一代人,还要考虑到子孙后代。

  程国强建议,今后的粮食政策改革应该是分层次、分品种的来选择。在政策设计上,要防止市场被扭曲。程国强在发言中也承认,有关怎么替代目前这套托市政策体系还不是很成熟,上文提的这几种替代政策都面临着操作的问题。

  比如目标价格补贴,按照规定如果农民销售的价格,这个市场价比目标价低一毛钱,可按照保险或补贴给农民,但按什么方式补给农民?“比如有的说按面积补,按产量补,按销售量补,但是面积怎么确定、产量怎么确定,销售量怎么确定,如果一项政策它的补贴从生产性补贴演变成收入补贴,就失败了。”

  程国强觉得,在这个政策的转型过程中,在改革过程中,可能操作性问题是目前政策设计一个最难的选择问题。“只要有好的操作办法的话,政策选择是不难的。未来对非口粮性的产品,估计会提供一些试点,我们希望能够通过这个试点,把这个问题能够解决。而且,有些地方有些部门他说只要你有思路,中央定了要做的话,我们就能办好。”(金霞 国爱发自北京)

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