能源改革应推全产业链市场化

　　■中国国际经济交流中心特邀研究员范必谈能源行业混合所有制改革

　　3月初，中石化[微博]宣布启动油品销售业务重组，中石油董事长周吉平透露拟将油气开采环节对外开放，之后不久中电投也称今年将开放民资参股旗下的所有业务。能源领域“拥抱”民企的表态，似乎让人们看到了“铁板”被撬动的希望。事实上，民营企业跻身油气、电力等垄断行业已不是新鲜话题，但新撕开的这道口子后究竟藏着什么、民企是否能分到更大的蛋糕还是令人充满想象。

　　一边是能源垄断行业在推进混合所有制上的“争先恐后”，另一边是长久以来摆在民企面前的“弹簧门”。此外，能源领域被寄予厚望的电改之路始终步履蹒跚。如何看待能源大国企的这些姿态？早报记者日前专访了长期从事能源和公共政策研究的资深专家、中国国际经济交流中心特邀研究员范必。

　　混合所有制改革

　　须与行业改革统筹并进

　　“十八届三中全会明确，对垄断行业要实行网运分开、放开竞争性业务改革。油气、电网等是典型网络状垄断行业。有人说上网电价和销售电价差距大，有的说不大。故须提高交易透明度。电网只管‘运’，就不会再出现这种情况了。”

　　东方早报：现在有分析说新一轮电改或从售电侧入手，可行性如何？

　　范必：只开放售电侧等于电网还是独家的电力买卖方。市场化是电力体制改革的方向，多买多卖才能形成充分竞争市场。当只有一个卖家时，购电侧没议价能力，售电侧仍能获得垄断利润。电改应实现发电方和用户直接交易。

　　东方早报：电改的思路是否还会按国务院“五号文件”(即2002年国务院印发的《电力体制改革方案》)继续推进？

　　范必：国务院五号文件确定的方向至今仍是正确的，个别地方因形势变化不会再实行，如竞价上网。十八届三中全会确定垄断行业网运分开、放开竞争性业务的改革思路。我们仔细盘点一下，这些行业多与能源有关，如电网、油气管网等。(全国)两会期间，在政协一次联组会上，有政协委员向国务院领导反映，他去美国投资，不仅天然气价格只有中国的四分之一，电价也只有我们的70%，仅电费差价就可以覆盖人工成本的差额。有人说上网电价和销售电价的差距大，有的又说不大，公说公有理，婆说婆有理。只有把垄断环节在剥离竞争性业务后独立出来，进行单独监管、单独核算才可以了解实际输电成本。从公共政策的理论讲，我们判断一个事情——政府和企业各管什么，垄断行业怎么办，有一套公认的流程。比如，一个国企处于垄断状态，改革前先要分析，它是否自然垄断行业。如果是，再分析现在该企业中哪些是竞争性业务，哪些是自然垄断业务。如果是竞争性业务，就要完全放给市场，允许各类所有制企业公平进入，是自然垄断的就要独立出来。为了防止自然垄断环节获得过高垄断利润，政府应出面监管，防止外部经济发生。

　　东方早报：能源大国企都鼓励民企投资，怎么看现在的混合所有制改革？

　　范必：我认为混合所有制的改革应与行业改革统筹考虑。在能源领域，如果将混合所有制仅理解为国企放开让民企进来参股，可能还不够。从“十一五”开始，我国一直鼓励非公有制企业参与国有企业改革。这次三中全会进一步强调，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。油气领域原本非公有制企业参股就比较少，现在油气、电力领域也可以参股了，是一个进步，但也仅仅是刚赶上其他领域国企改革的步伐。能不能像三中全会明确的，允许一些非公有制企业控股，我们还要拭目以待。

　　除参股以外，是否允许非公经济以独立法人的资格进入油气上下游各环节，不是现在的国企能决定的，涉及整个行业改革问题。“三桶油”现在仍是上下游一体化经营。如何打破对非公经济的“玻璃门、弹簧门”，在这些方面企业可以探索，更重要的，应由负责改革的部门来设计，完全靠企业是不行的。

　　改革方法论：全产业链市场化改革

　　“从1993年开始，中国从增量改革、局部改革进入改革全面推进阶段。但研究改革方案仍是按条条(行业、行政隶属关系)或块块(区域)提出思路，很难为解决一个问题形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案。改革应当打破条块分割的局限，从产业链上下游的角度来考虑怎样推进市场化。”

　　东方早报：像电厂这块，其实民资和外资已进入很多年了。目前能源领域试水混合所有制，向民资放开的主要集中在常规油气行业和电力行业。未来油田是否可能放开让民企控股甚至独资？

　　范必：油气产业链大致分为区块获得、勘探、开采、运输、配售等环节。现在油田已有一些民企从事辅助性业务。但民营企业作为独立的投资主体、法人，进入上游行业还是困难重重。我认为能源资源领域应当从全产业链出发进行市场化改革，而不仅仅是个别环节的市场化改革。比如解决煤电矛盾，电煤、铁路运力、电力一起进行市场化改革才能解决问题。如果只改一个环节，上下游环节不改，还存在计划体制或双轨制，煤电矛盾就解决不了。像电煤并轨后，很难建立起全国性的煤炭市场。因为铁路运力没有市场化，车皮不纳入交易，手里有煤也运不出来。所以，一定要把整个产业链捋一遍，从区块的获得一直到最后的零售，凡存在传统计划经济的地方都要进行市场化改革。在油气产业链中，上游首个环节就是区块获得。全世界大部分国家的油气区块都是招标出让，只有中国是登记出让。有些企业登记获得区块后，既不投入也不开采，而民营企业没有权力登记获得区块。

　　东方早报：除了区块获得，其他环节可否也举一下例子？

　　范必：拿天然气产业链来说，大致分为气源、网输、城市燃气公司(或企业用户)、居民消费几个环节。这是一个典型的不完全市场产业链。上游气源中，国内开采的区块为登记获得，国外采购只有个别企业有经营权，勘探开发为个别企业所掌握。中游运输中，管网由个别国企垄断。下游销售中，城市燃气公司掌握城市管网，属垄断经营，最后由它们把气卖给消费者。这个产业链的每个环节都几乎处在垄断状态，垄断企业最易获得垄断利润，这就难免在下游出现供求矛盾和气价上涨。石油行业也大致如此。因此，油气行业应当进行全产业链市场化改革，结合混合所有制改革，使油气从不完全市场产业链转向市场化产业链。（来源：东方早报）