克林顿政府冷战后北约东扩决策内幕

原创中书右丞中书省

北约东扩是冷战结束之初最具有争议性的国际事件之一。北约利用苏联解体形成的力量真空，将触角深入俄罗斯传统势力范围。在俄罗斯看来，全面倒向西方却没有换来西方的接纳，反被美西方背叛“引狼入室”，这也为之后俄罗斯的政策转向埋下伏笔。北约扩张的政策延续至今，也一直在影响美俄关系和欧洲安全。

根据来自克林顿图书馆、美国国防部和国务院最新解密资料显示，克林顿政府作出北约东扩的决策，是基于美国对外安全政策、中东欧国家政治诉求、美俄国内政治气候变化的共同结果，这也再次显示了对外政策制定和决策过程的复杂性。

不可替代的北约

冷战后北约东扩进程有三个政策节点。第一个政策节点是苏联解体前。欧洲国家提出，应该在欧洲建立的新的安全机制框架，使欧洲成为东西方之间的非军事区和缓冲区。苏联领导人戈尔巴乔夫当时也提出，愿意在欧安组织基础上建立新的安全机制，这一建议也得到了欧洲支持。

但这项主张将动摇二战后美国及北约对欧洲安全，特别是对西欧安全的主导地位，美国强烈反对。美国认为北约是不可替代的。时任美国总统的老布什通过一系列果断的外交斡旋和谈判行动，确保了美国北约体制对欧洲安全的主导地位。

据称，在谈判过程中，老布什曾经向戈尔巴乔夫保证北约将不再东扩，以换取戈尔巴乔夫对将统一后的德国纳入北约的支持。但这一口头的保证并没有落实为具有约束力的成文协议。在此之后，海湾战争爆发，美国和老布什的注意力转向中东安全。再往后，老布什输掉了总统大选，北约和欧洲安全问题就此搁置。

“全面合作伙伴关系”

克林顿政府上台是北约东扩的第二个政策节点。克林顿政府初期，美国和欧洲在东扩以及吸纳中东欧国家加入问题上都相对谨慎。尤其是欧洲国家，更倾向于用缓慢、渐进的方式推进欧洲一体化。这引起了中东欧国家的普遍担忧，鉴于欧洲的严重保留态度，他们将美国和北约作为推进一体化和寻求安全保护的突破口。

解密的资料显示，当时的中东欧国家在说服美国启动北约东扩方面颇下功夫。波兰总统瓦文萨在1993年4月直接警告克林顿，“俄罗斯现在发生的改变是可以逆转的”，“我们都害怕俄罗斯”，“如果俄罗斯采取进攻性的外交政策，波兰和乌克兰将首当其冲”，“波兰不能手无寸铁，需要美国力量的保护。”

但不论是美国政府还是军方，最初对波兰的要求不太感冒。瓦文萨显然对加入北约以及被西方接纳更为急迫。1993年8月24日，他宴请俄罗斯总统叶利钦。在叶利钦烂醉之际，瓦文萨说服叶利钦同意波兰加入北约。第二天早上，叶利钦清醒过来，在助手的提醒下发现大事不妙，试图收回承诺，但遭到瓦文萨的拒绝。最终，瓦文萨以乌克兰问题为代价，换取叶利钦坚持承诺。美国驻波兰使馆在当时报回的电报中写到“双方已经在涉及北约、乌克兰的一系列问题上达成谅解。”

而在1993年9月—10月间，俄罗斯国内政治环境也发生变化。叶利钦与俄国家议会议员之间的紧张关系最终演变为激烈冲突，叶利钦动用坦克炮轰国家议会所在地白宫。此事使中东欧国家深感震惊，特别是德国，担心这将导致俄罗斯政策转变，从既定的从德国撤军的立场上倒退。因此，德国也加入了推动北约东扩的行列。德国外长金克尔、国防部长吕赫等人纷纷劝说美国，希望美国尽快实施北约东扩，“否则将失去把一些国家永远固定在西方阵营的机会。”

在这些背景下，美国政府内部对实施北约东扩形成了自己的看法。当时的副国务卿、主导美国对俄政策的塔尔伯特是克林顿的密友。在国防部等部门的支持和推动下，塔尔伯特向国务卿提出了通过建立“和平伙伴关系”（PFP），用建立“包容性的伙伴关系”的方式分阶段、渐进式扩大北约的计划，这也成为克林顿政府北约东扩政策基础构想。

1993年10月，克里斯托弗在访问俄罗斯时亲自向叶利钦介绍这一政策，并叶利钦的肯定和支持。令人意想不到的是，反倒是布热津斯基等民主党人，以及捷克、格鲁吉亚、波兰等中东欧国家反对“和平伙伴计划”政策。比如布热津斯基就表示，就连共和党的老布什都能让德国加入北约，“民主党的克林顿起码应该让波兰加入北约。”

计划的破产

“和平伙伴计划”最初看似取得了成功，但很快，美国政策界又出现了两种关于欧洲未来安全的新观念，以及美国和欧洲的政治发展变化，又将北约东扩带到了第三个政策节点，即从渐进式的“和平伙伴关系”转向激进的直接接纳为成员国。

1993—1994年，美国国内出现了两种关于欧洲安全的观点。一种观点认为，华盛顿应该通过向东扩张北约的保证，以超越传统的遏制政策，开创一个稳定和国际合作的新安全框架。另一种观点认为，应该通过扩大北约，以遏制莫斯科可能的复仇主义思想。不管这两种观点出发点是什么，扩大北约都是共同政策选项。

俄罗斯当时的举动似乎也不利于“和平伙伴关系”概念的推进。俄罗斯强烈要求美国给予俄罗斯在“和平伙伴关系”以及北约中的特殊地位，在美国看来，此举无疑通过打入北约内部以破坏北约的整体运作。

英国人对此也有同样看法。英国外交部政治司长琼斯就指出，苏联此举“想要掌控我们的机构，为他们的机构争取平等的地位。”俄罗斯外交部长科济列夫也曾经试图说服塔尔伯特，将北约转变为一个集体安全组织，而非遏制军事同盟。这一建议遭到塔尔伯特断然拒绝，“美国不会以任何损害北约使命的方式，探讨重新定义北约的可能性。”

1994年又恰逢美国的中期选举，共和党在选举中打出了1999年北约东扩的计划，对克林顿造成极大压力。美俄此时在中情局埃姆斯间谍案、前南斯拉夫问题上的矛盾凸显，也导致双方矛盾更趋紧张。此时，助理国务卿霍尔布鲁克开始主导美国对俄政策。他担任驻德国大使时，与德国国防部长吕赫相熟，支持吕赫关于北约东扩的计划。在霍尔布鲁克主持美国政府北约政策跨部门工作组中，他主张迅速接纳中东欧国家加入北约，即便这一政策主张引起了军方的强烈反对。

到1994年底，又一件出于意料的事发生了。叶利钦不满北约“和平伙伴关系”向中东欧国家提供的军事合作和援助，在欧安组织1994年布达佩斯峰会上公开发飙，当面指责克林顿依然在追寻冷战政策。塔尔伯特回忆说，在从布达佩斯返回华盛顿的飞机上，总统“对他的外交政策团队把他拖过大西洋，充当叶利钦的出气筒感到愤怒”。布达佩斯峰会结束约一周后，俄罗斯就在车臣发动了军事行动，这一举措被西方和中东欧国家看作报复行动，更激起了中东欧国家的不安。

1994年12月21日，克林顿召集国家安全团队在白宫召开会议，重新研究对俄政策。当年的圣诞节，德国驻北约大使报回的一份电报显示“美国正在放弃其以俄罗斯为优先的战略”。1995年1月，克林顿在克利夫兰演讲时表示，北约扩张是“不可避免的”。2月16日，美国国会通过了北约扩大法案，正式确定国会对北约东扩的支持。至此，北约东扩已是板上钉钉，剩下的只是实施和执行的问题。

历史可以改变吗？

总结起来，在30年前冷战结束之际，克林顿政府在面对欧洲安全秩序和对俄政策两个问题上有两种解决方案，一种是建立所谓“和平伙伴关系”，另一种是实施北约东扩。克林顿政府最初倾向于第一种方案，但最终还是选择了第二个方案。这个方案显然更加简单和直接，但也会导致与俄罗斯更为直接的冲突。冲突也确实发生了，并一直延续至今，在今天仍然是影响美俄关系的重要因素。

历史有可能重新改写吗？在当时克林顿政府有可能采取对俄罗斯更为包容的政策吗？看起来似乎不可能。除了俄罗斯政府自己试图瓦解北约引发美国的反对和抵制外，中东欧国家长期要求加入北约的呼吁，以及共和党在国内制造的政治压力也迫使克林顿采取更为强硬的对俄政策。当然，克林顿本人当时对中东欧国家的同情和支持，以及他对叶利钦的反感，也是决定拍板决定北约东扩的重要原因。

所以，在美国拒绝放弃对欧洲安全体制框架主导权的这一战略前提下，任何政策上的调整或者软化都是阶段性和策略性的，最终仍然会回到遏制和对抗的老路上来，这其实也是美国的战略惯性。对俄罗斯来说，如果不能全心全意的融入美北约的各类安全机制和安排，最终仍然会被当作敌人加以遏制。这恐怕对今天的国际局势也有一定启示意义。

参考资料

How to Enlarge NATO ，M.E. Sarotte，The Debate inside the Clinton，Administration, 1993–95，International Security, Vol. 44, No. 1 (Summer 2019), pp. 7–41,

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