加强城市群跨域治理 推动区域高质量发展

人类社会的发展规律证明，城市并非孤岛，而是在区域经济深度发展与社会网络高度互联的基础上聚集演变，从而形成了高度一体化的城市群。新中国成立70多年来，我国实现了城市化的高速发展与城市群的崛起，而城市群发展也面临诸多机遇和挑战。8月20日，习近平总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，强调要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，推动长三角一体化发展不断取得成效，这为推动我国区域高质量发展进一步指明了方向。面对纷繁复杂的国内国际形势，推动区域高质量发展是我国积极应对经济全球化挑战、加快实现经济社会可持续发展的重要举措。作为带动区域发展的核心驱动力，城市群如何破解跨域治理难题，以更好地推动区域高质量发展，已经成为学术界与实务界共同关注的重要议题。

我国城市群发展的历程回顾

新中国成立以来，我国开展了人类历史上最大规模的城市化进程，城市群的崛起蕴藏着驱动区域高质量发展的巨大潜能。大体而言，我国城市群发展经历了从新中国成立初期至改革开放前期的均衡化阶段，改革开放初期的崛起阶段以及新时代的协调阶段。新中国成立之初，根据当时的国内外形势，制定了区域均衡发展战略，集中发展内地“三线”建设，追求生产力均衡布局并缩小东西部区域发展差距。在这一战略的指导下，中西部城市的工业和经济得到快速发展，全国的城市集群发展开始起步。改革开放以来，我国充分利用东部沿海城市的比较优势，推动其率先发展以带动内地城市。“十一五”规划纲要首次明确提出，“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，使城市群在中国区域发展中取得主导地位。这一战略顺应我国经济社会发展的总体趋势，取得了举世瞩目的成效。

在城市群崛起的过程中，我国城市在数量和规模上得到巨大发展，如全国设市建制的城市从1949年的136个增加到1989年的450个。根据中国发展研究基金会发布的《中国城市群一体化报告》，2006年至2015年，我国12个大型城市群占全国GDP的比重从70.56%上升至82.03%，城市群已成为我国经济增长的重要空间载体。截至2019年底，国家明确规划建设的城市群数量达到19个（其中包括8个国家级城市群）。以京津冀、长三角、珠三角城市群为代表的东部城市群，以长株潭与中原城市群为代表的中部城市群和以成渝与关中平原城市群为代表的西部城市群，构成了我国经济发展的重要基础和增长动力。总体来看，各大城市群内部开展了形式多样的城市间合作，城市群之间高度互联，形成了我国经济增长和社会发展的新格局。不仅如此，城市群跨域治理更成为我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

城市群跨域治理的主要经验

从本质上讲，城市群跨域治理是涉及多元主体的利益关系及其管理模式的制度与实践问题。在迈向城市群发展的新阶段，中共中央、国务院于2018年11月发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出完善区域协调发展机制的重大命题。实施区域协调发展战略既是新时代国家重大战略之一，也是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。在推进区域协调发展的过程中，各个城市的发展水平并不一致，发展模式也呈现较大差异。由于发展战略的差别、发展阶段的差距以及发展水平的差异，地方政府之间有时难以形成有效的沟通和协调机制，需要上级政府强有力的统筹规划，从而促进地方政府形成涵盖公共决策机制、规划协调机制、协商对话机制、专项事务协调机制和利益协调机制等一系列制度安排。而面对各种各样的城市群发展问题，我国也一直致力于探索构建城市群跨域治理机制。多年以来，我国城市群跨域发展主要取得了如下四方面经验。

其一，京津冀城市群形成了以国家战略为顶层设计，促进区域协调发展，并形成新增长极的模式。2015年4月，中共中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》提出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。在2010年至2013年期间，原环境保护部等部委先后发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等指导性文件，并积极推动了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的组建，为京津冀在跨域大气污染治理中的协同合作提供了强大的制度保障。

其二，长三角作为我国区域一体化发展示范区，在区域高质量发展的实践上积累了宝贵的经验，形成了行政区划结构性调整和政府间合作相结合的区域协同模式。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，实施长三角一体化发展战略，引领全国高质量发展、完善改革开放空间布局、打造区域发展增长极。长三角城市群以上海为龙头，涵盖三省一市，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词抓好重点工作，充分发挥上海的核心功能和辐射带动作用，加快融合与一体化发展，增强了上海以及长三角城市群带动区域高质量发展的持久后劲。同时，通过行政区划调整和政府间跨域合作，提高了政策协调和公共服务效率，实现了优势互补与功能整合。

其三，珠三角城市群在实践中则探索出以共同参与合作为基础的跨域治理模式。这种治理模式通过长期合作形成良好的网络关系，推动区域公共服务资源的共建共享与互联互通，加速要素的自由流动和资源配置效率的提升，为促进区域高质量发展提供了有力支撑。为了应对传统区域政策带来的一系列复杂问题，进一步加强区域内部经济和城镇建设的平衡发展，缩小东西岸、内外圈层和城乡之间的差距，中央政府与省级政府重新调整了区域战略规划，逐步出台了一系列促进珠三角一体化的政策措施。1994年以来，广东省从区域一体化的要求出发，提出了“珠江三角洲经济区”的概念，并先后编制了《珠江三角洲经济区城市群规划》《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020年）》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》。各地政府签订了包括合作框架、备忘录、合作意见等形式多样的府际协议，充分利用在发展过程中形成的互惠互利关系，寻求更多的横向府际合作，化解区域公共问题。

其四，粤港澳大湾区将城市群跨域治理与进一步深化改革扩大开放紧密结合。2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，建设粤港澳大湾区既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。同时，强调从科技创新、基础设施、环境保护、医疗养老等跨域公共事务入手，进一步加快要素的自由流动和资源配置效率的提升，促进区域基础设施互联互通和公共服务资源的共建共享，为粤港澳大湾区城市群协调发展奠定坚实基础，以有效推动区域高质量发展。

推动区域高质量发展的路径选择

长期以来，我国的各大城市群在跨域治理中形成了各具特色的区域协调发展模式，从基础设施、空间规划、公共服务到要素流动，开辟了许多具有中国特色和全球意义的区域高质量发展新思路。作为推进区域高质量发展的重要议题，现代化的城市群跨域治理还需从以下四个方面重点着手。

第一，从顶层规划到贯彻落实需要形成强有力的制度框架和政策抓手，通过政府间的纵向协调与横向合作夯实区域高质量发展的制度基础。第二，通过协同治理化解区域之间经济和社会利益等方面的矛盾，实现跨域对话和沟通，推动构建融合发展的跨域治理格局。第三，有效把握各区域发展的特点，充分发挥政府、社会与市场的优势，努力实现区域间生产要素资源的最优配置。第四，针对各个区域的政策短板，通过规划指引，强调自主创新，形成发展合力，实现以人为本、全面协调可持续的发展，进而不断推进区域高质量发展。