编者按：本文由著名城市专家、十一届全国政协副主席陈宗兴教授推荐。
中国的城市化道路怎么走？日前，《求是》杂志上的一篇高层文章，引发了广泛关注。

这篇文章题为《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，光看标题，它就有着为未来发展定调的意义。而在“完善城市化战略”一节中，对城市化方向，有不少关键表述。

西部城事简单地进行了摘取：

城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张……长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。

东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”……中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

现阶段的城市化，重点强调“增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力”，做大做强中心城市的强省会战略，更是流行到了东部沿海地区。

这次的表述则出现了一些细微变化，强调不能无限扩张。这是否意味着，中国的城市化逻辑再次生变？

01

推进城市空间布局形态多元化，针对东部地区和中西部地区，文章提出了不同的要求，前者要合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”，后者则要避免“一市独大”。

这种区分，正是考虑到不同地区的城市化阶段、空间结构，存在较大差别。比如像东部沿海地区，双子星流行，省会首位度普遍不高；而中西部地区，省会独大的局面确实相当普遍。

以2019年数据为例，经济首位度，也即GDP在全省占比，超过30％的省会（首府），一共有9个，从高到低分别是银川、长春、西宁、哈尔滨、成都、拉萨、西安、武汉、兰州和海口。

其中，有7个城市都位于中西部。首位度最高的银川达到50.6％。也就是说，宁夏的半数GDP产值都集中在银川。作为对比，同样是省会的南京和济南，都不到15％。

而且纵向来看，在强省会战略的加持下，中西部省会的首位度，是在不断提高的。

比如2010年，首位度最高的银川，GDP全省占比46.4％，十年时间提升了4个百分点。另外，前三季度，西安的GDP为7075.31亿元，全省占比37.9％，同样是再创历史新高。

当然，变化最大的要属长春，近十年的首位度，从38.4％足足提高到50.3％。

中心城市首位度不断提高之后，虹吸效应不可避免的加剧，在它源源不断地抽取资源时，和周边城市的发展落差，自然日益加大。

像这几个省会首位度超30％的省份，普遍面临着发展失衡的问题。最突出的四川，省会成都的经济总量，是GDP第二城绵阳的6倍左右。

省会“一市独大”，缺少副中心和次级城市，最终也会影响地区总体发展水平。对这些中西部省份来说，强省会战略的衍生问题，的确是不容忽视。

02

众所周知，中国的城市化逻辑有过一次较大的转向。

前些年的城市化，更加侧重大中小城市协同发展，对大城市有严格的规模限制。比如2014年的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中明确提到，“严格控制特大城市人口规模”。

但经济发展具有集聚特征，广撒胡椒面，反而会带来人地分离、土地供需错配等问题。正因如此，做大做强中心城市的趋势不断增强。

这一点在各种国家级会议、文件中都有体现。比如《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》要求：

提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

强省会战略在东部的一些省份，比如山东、江苏等地开始流行，以及零门槛落户推行，都是在此背景下展开的。

结合这次重磅文章来看，从“增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力”，到“城市单体规模不能无限扩张”、避免“一市独大”，是否意味着城市化逻辑迎来再转向？

答案可能是否定的。至少在三个层面如此：

第一，文章其实明确提到，产业和人口向优势区域集中，是“客观经济规律”。中国的城市化发展，当然不会超越这种规律。

第二，文章对于城市化的分析，有很多不容忽视的限定词。比如大城市的规模，是要“合理控制”，而非以往的“严格控制”；避免“一市独大”，“中西部有条件的省区”。

第三，城市的扩张，本身是有临界点的。做大做强中心城市，和“城市单体规模不能无限扩张”，完全不冲突。就好比强省会战略，其最终的目标，还是带动周边发展。

事实上过去几年来，城市群、都市圈战略提速，中心城市通过交通连接，向周边进行产业分流，这正是避免经济集聚，城市单体规模无限扩张引发城市病的一种应对方式。

另外，这里有必要提一条重要的时间线。

今年8月24日，大城市战略的坚定支持者陆铭教授，受邀参加经济座谈会，这次的重磅文章虽然发布在后，但得注意，它是中央财经委员会第七次会议上的讲话，时间是在4月10日。

而第六次会议，正是首次提及成渝双圈战略。其中要求“促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，强化重庆和成都的中心城市带动作用”。

第五次会议，也提到，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，当时还曾引发广泛解读。

其实对比几次会议的内容，可以发现，国家层面关于城市化的基本逻辑，是一脉相承的。这次文章并非突然转向，而是进一步的优化调整，完善路径。

03

城市的发展一旦定型，调整起来的成本会很高，所以城市化的发展规划，必须要有足够的前瞻性，打好提前量。

因此，这次的定调文章强调，“全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准”。

但要指出的是，这里有个“长期来看”。也就是说，城市规模扩张，仍然得因地制宜，根据实际发展阶段来。

如果城市化还有提升空间，且城市人口密度，远未达到文章所举的北京、上海的水平，那么继续“增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力”，是符合客观规律的。

当然，这次重点谈论城市规模限制问题，既是一种远景规划，也是考虑到，在做大做强中心城市的逻辑下，一些地区的城市化确实出现了理解误区。

比如近几年来，合肥、成都、西安、济南、长春等地陆续扩容，首位度火速提升，这也让一些城市纷纷模仿，提出各种扩容构想，希望通过空间的增加，快速做大做强。

市辖区规模结构和管辖范围的调整，说到底，是为了解决发展空间不足的问题，而非单纯并出一个巨无霸。

所以不管县改区、市改区，还是合并，都不能将它当做一种路径依赖的手段，不能将做大做强，片面理解为GDP规模的简单增加。

另一方面，有的城市不断扩张，但这种扩张，更多只是经济规模的扩大，城市的各项公共服务能力，并没有同步提高。

所以，文章要求，“城市发展不能只考虑规模经济效益”。中心城市可以做大做强，但综合承载、资源优化配置能力的提高，应该包括经济、生活、生态、安全方方面面。

当然，“一市独大”的虹吸效应之下，以省会为代表的中心城市，只抽血不供血，次级城市、副中心发育不足的问题，这次的定调文章同样是一种纠正提醒。

其实就具体地区而言，也可以看到，那些强省会重点地区，同样在谋求发展均衡。

以四川为例，在2018年，四川便提出了“一干多支”战略，推进协调发展，推动成都和20个市（州）签署合作协议，目标是2022年全省经济副中心初步形成。

这次成渝双圈规划的审议，同样提到：

处理好中心和区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈。

以点带面、均衡发展，正是为了解决强省会战略下，成渝双圈存在的典型的中部发展塌陷的难题。

因此，结合上述地方实践看，这次的定调文章，其实还是对城市化思路的进一步修正和完善。

未来来看，至少在很长一段时间内，大城市的规模扩张，还会是不可避免的趋势。但正如文章所言，既要做大做强中心城市，同样要避免无限扩张带来的极化效应。

而站在区域经济的角度，它所带来的改变是，那些中心城市周边的中小城市，将迎来更多被反哺的机遇。

附《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》关于城市化部分的原文：

我国城市化道路怎么走？这是个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。目前，我国常住人口城镇化率已经达到60.6％，今后一个时期还会上升。要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。

增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。同时，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。目前，我国超大城市（城区常住人口1000万人以上）和特大城市（城区常住人口500万人以上） 人口密度总体偏高，北京、上海主城区密度都在每平方公里2万人以上，东京和纽约只有1.3万人左右。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。

我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。我国现有1881个县市，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。在城市旧城和老旧小区改造，地下管网、停车场建设，托幼、养老、家政、教育、医疗服务等方面都有巨大需求和发展空间。

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