中小微企业是国民经济和社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中小微企业发展，在财税金融、营商环境、公共服务等方面出台一系列政策措施，打出了支持中小微企业发展的“组合拳”，强力为中小微企业发展解忧纾困。不久前召开的中央经济工作会议再次强调，要“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，有效落实中央经济工作会议精神，最高人民法院在充分调研的基础上，依据有关法律和司法解释规定，起草了“司法助力中小微企业发展20条”。

在起草过程中坚持以下原则：一是坚持党的领导，坚持服务大局，坚持以人民为中心，深入贯彻习近平法治思想，对标党和国家促进中小微企业发展的方针政策，提出相应的司法服务保障措施。二是增强系统观念，注重协同配合。比如，为配合相关部门缓解中小微企业融资难融资贵问题，《意见》在第三部分配套提出了相应的审判规则。三是坚持法治思维，具体措施以有关法律、司法解释的规定为依据。四是坚持问题导向，围绕中小微企业“急难愁盼”的突出问题，提出有针对性的司法措施。五是务求好用管用。为更好指导各地法院开展工作，《意见》既提出了一些理念性、指引性的意见，也规定了大量的法律适用规则，以便于实践操作和适用。

二、主要内容

概括为以下六个方面：

（一）积极为中小微企业发展营造公平竞争、诚信经营的市场环境。一是加强反垄断和反不正当竞争案件审理力度，依法严惩强制“二选一”、低价倾销、强制搭售、屏蔽封锁、刷单炒信等垄断和不正当竞争行为；依法认定经营者滥用数据、算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争行为，防止资本无序扩张，保护中小微企业生存发展空间。健全司法与执法衔接机制，支持反垄断行政执法机关依法履职，加强沟通协作，推动形成工作合力。二是支持保护市场主体自主交易，切实弘扬契约精神。对具有优势地位的市场主体利用中小微企业处于危困状态或者缺乏判断能力订立的显失公平的合同，依法支持中小微企业撤销该合同的诉讼请求；对受疫情等因素影响直接导致中小微企业合同履行不能或者继续履行合同对其明显不公的，按照不可抗力、情势变更规则，结合案件事实，公平合理地判令免除或者部分免除责任、变更或解除合同。三是支持引导市场主体依法诚信经营。强化预约合同违约责任、缔约过失责任等制度运用，提升市场主体的规则意识、责任意识。四是通过持续加大执行力度，严厉打击失信企业通过多头开户、关联交易、变更法定代表人等方式规避执行的逃废债行为，促使市场主体诚信经营。

（二）切实加强中小微企业产权司法保护。一是在坚持平等保护的基础上，考虑中小微企业的实际情况，人民法院通过依法行使释明权、依职权调取证据等方式，防止一些中小微企业在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位，努力实现程序公正与实体公正相统一。二是在审理案件中，严格区分经济纠纷与刑事犯罪的界限，严防把民事责任认定为刑事责任。三是切实贯彻民法典第187条规定，依法保障中小微企业等市场主体对债务人合法有效的民事债权优先于罚款、罚金、没收财产等行政、刑事处罚受偿。在刑事裁判涉财产执行过程中，应当依法保障中小微企业等市场主体作为案外人的合法财产权益不受侵犯。四是针对实践中存在的对中小微企业等市场主体与刑事案件犯罪嫌疑人或者被告人产生的民事纠纷，因刑事案件无法推进审理、无法维护其民事权益的问题，《意见》规定，除法律司法解释另有规定外，如果民事案件不是必须以刑事案件的审理结果为依据，不得以刑事案件正在侦查或者尚未审结为由对民事案件不予受理或者中止审理。

（三）建立办理拖欠中小微企业账款案件“绿色通道”。为依法高效办理拖欠中小微企业账款案件，缓解中小微企业流动性资金压力，《意见》在第四部分提出了三项具体的措施。一是将之前对拖欠农民工工资案件的“绿色通道”拓展延伸到拖欠中小微企业账款案件，以快立、快审、快执机制确保中小微企业账款及时回笼。二是推进协同治理，加大平安建设考评在拖欠中小微企业账款案件中的适用力度，推动将清欠情况纳入营商环境指标体系。三是支持、保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，确保农民工工资支付到位，确保商品房买受人的合法权益。

（四）依法保护有挽救价值的中小微企业。为贯彻落实党中央提出的保就业保民生保市场主体的决策部署，《意见》一是要求各级法院在执行过程中，对于中小微企业因资金流动性困难不能清偿债务的，要积极引导各方当事人达成减免债务、延期支付的执行和解协议，依法为企业缓解债务压力、恢复生产经营创造条件。二是对于已经进入破产程序但具有挽救价值的中小微企业，要积极引导通过破产重整、和解等程序全面解决企业债务危机，公平有序清偿相应债权，使企业再获新生。

（五）全面清查超标的查封、乱查封问题。《意见》提出，要开展专项清查行动，依托12368司法服务热线、执行信访等问题反映渠道，建立解决超标的查封、乱查封问题快速反应机制，对当事人反映的问题及时受理，快速处理；如果执行人员对超标的查封、乱查封问题存在过错，依法严肃追责，决不姑息。

（六）最大限度降低执行措施对中小微企业等市场主体的不利影响。在中小微企业等市场主体为被执行人的案件中，为保障申请执行人债权，人民法院应当依法对其采取执行措施。同时，在执行过程中也要考虑中小微企业尤其是小微企业抗风险能力差、流动性资金压力大等实际情况，在执行过程中，最大限度降低执行措施对它的不利影响。对此，《意见》要求，对中小微企业等市场主体的厂房、机器设备等生产性资料采取查封措施时，在能够保障债权人利益的情况下，尽可能不影响查封财产的正常使用，不影响生产经营。对查封的财产，应当允许其以该财产自行融资的方式偿还债务。此外，如果查封的中小微企业等市场主体的不动产整体价值明显超出债权额的，应当对该不动产相应价值部分采取查封措施；因不动产未办理分割登记而对其进行整体查封后，应当及时协调相关部门办理分割登记并解除对超标的部分的查封。

法发〔2022〕2号

最高人民法院

印发《关于充分发挥司法职能作用

助力中小微企业发展的指导意见》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

最高人民法院

2022年1月13日

最高人民法院关于充分发挥司法职能作用

助力中小微企业发展的指导意见

编辑：李高凯

最高法相关负责人就《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》答记者问：

答：去年12月8日召开的中央经济工作会议，提出要“加大对实体经济融资支持力度，促进中小微企业融资增量、扩面、降价”。为贯彻落实党中央决策部署，对标党和国家促进中小微企业发展的方针政策，人民法院要积极发挥司法服务保障经济社会发展的职能作用，助力缓解中小微企业融资难融资贵问题。一是依法妥善审理金融借款纠纷案件。对金融机构违反普惠小微贷款支持工具政策提出的借款提前到期、单方解除合同等诉讼主张，不予支持；对金融机构收取的利息以及以咨询费、担保费等其他费用为名收取的变相利息，严格依照支农支小再贷款信贷优惠利率政策的规定，对超出部分不予支持。二是拓宽中小微企业融资渠道。依法确认所有权保留、融资租赁、保理等非典型担保的法律效力，支持企业根据自身实际情况拓宽融资渠道，支持企业以仓单、提单、汇票、应收账款、知识产权等权利质押融资，支持金融机构创新服务中小微企业的信贷产品，与全国中小企业融资综合信用服务平台共享企业涉诉信息，帮助金融机构更加精准地对企业“画像”，让信用良好的中小微企业更容易获得贷款。三是规范和引导民间融资秩序。依法否定民间借贷纠纷案件中预扣本金或者利息、变相高息等规避民间借贷利率司法保护上限的合同条款效力，依法否定“高利转贷”、“职业放贷”等违法借贷行为的效力。推动各地人民法院根据本地区实际情况建立“职业放贷人”名录制度。加大对“套路贷”等虚假诉讼的防范和制裁力度。

问题3：在“三重压力”和疫情持续的背景下，拖欠账款问题对中小微企业影响重大。最高法院出台《意见》，对解决这个问题有什么新招实招？

答：司法助力中小微企业发展“20条”，可以说，条条都是“实招”，而且还有不少“新招”。最高法院一直以来都非常重视解决拖欠中小微企业账款问题。2019年开展“巩固基本解决执行难工作成果”专项执行行动，2020年开展“发挥执行职能、做好‘六稳’工作落实‘六保’任务”专项执行行动，都将拖欠中小企业案件作为一类重点案件，不断加大执行力度，取得了一些工作成效。此次发布《意见》，既是对之前一些工作经验进行制度化凝炼，也提出了一些新的有效举措，我特别例举几点：

一是建立“绿色通道”。大家知道，各地法院就拖欠农民工工资案件建立了快立快审快执的“绿色通道”。考虑到农民工在中小微企业就业相对集中，拖欠中小微企业账款问题往往与拖欠农民工工资问题紧密联系在一起。如果不能快速解决拖欠中小微企业账款问题，中小微企业可能无力支付拖欠的农民工工资，尽快实现农民工工资债权的目的也难以实现。为此，《意见》规定将拖欠中小微企业账款案件一并纳入“绿色通道”，这是一个新举措。

二是强化在诉讼中对中小微企业平等保护措施。充分考虑中小微企业的实际情况，依法对其进行诉讼引导和释明，加大依职权调取证据的力度，切实查清案件事实，防止一些中小微企业在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位，努力实现程序公正与实体公正相统一。对于受疫情等因素影响直接导致中小微企业合同履行不能或者继续履行合同对其明显不公的，依法适用不可抗力或者情势变更规则，合理划分责任，变更合同或者解除合同。一些单位和大型企业就拖欠账款问题，迫使中小微企业接受不平等条件，达成与市场价格明显背离的以物抵债协议或者约定明显不合理的支付期限、条件，中小微企业以显失公平为由请求撤销该协议或者约定的，人民法院应予支持。

三是严禁查封农民工工资专用账户。《意见》旗帜鲜明地禁止查封农民工工资专用账户和工资保证金账户。对房地产预售资金账户采取查封措施的，应当及时通知有关监管部门，并不得影响账户资金专款专用。切实保护商品房购买者、农民工的合法权益。

四是建立协同治理机制。《意见》明确，要推进与监管部门的密切协作、协同治理，具体而言，就是要总结实践经验，根据《保障中小企业款项支付条例》等法规规章，进一步加强与有关行政管理部门的沟通协作，主动争取将案件执行纳入清欠整体工作部署，会同有关部门研究细化工作措施，形成强大合力。

如此等等，通过这套“组合拳”，我们有信心把党中央关于解决拖欠中小微企业账款的要求落实到位，为中小微企业发展提供有力的司法保障。

问题4：保护产权是保护市场主体内在要求，中小微企业往往处于弱势地位，强化中小微企业产权的依法保护，显得尤为重要。请问《意见》对此提出了哪些有针对性的新举措、新思路？

答：《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《产权保护意见》）强调，要着眼长远，着力当下，抓紧解决产权保护方面存在的突出问题，提高产权保护的精准度。中小微企业占企业总数的99%以上，是保市场主体的重要对象，是保就业的重要力量，也是构建新发展格局的有力支撑。针对中小微企业的特点和产权保护中的重点问题，《意见》采取精准保护的思路，在第二部分专题规定中小微企业的产权保护问题。

一是坚决防止利用刑事手段干预中小微企业经济纠纷。针对中小微企业普遍存在的内部治理机制不够健全，经营行为不够规范的问题，《意见》第7条严格贯彻《产权保护意见》，明确要求司法机关应严格遵循罪刑法定、疑罪从无等法律原则，严格区分中小微企业正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗、参与兼并重组与恶意侵占国有资产等的界限，坚决防止利用刑事手段插手民事纠纷，坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止将民事责任变为刑事责任。对于中小微企业非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金的，可以免予刑事处罚；情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。

二是坚持实体公正与程序公正相统一，强化对中小微企业的诉讼程序保障。例如，《意见》强调要充分考虑中小微企业的实际情况，采取依法进行诉讼引导和释明，完善和推进一站式多元解纷、在线诉讼等机制，用好司法救助等措施，降低中小微企业的诉讼成本，防止其在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位。在民事、行政、刑事交叉案件中，要切实贯彻民法典第187条规定的民事责任优先承担原则。

三是贯彻全面保护原则，同时突出强调对中小微企业的知识产权保护。为激发中小微企业的创新活力，《意见》在坚持实体与程序全面保障，民事、刑事、行政、执行各领域全面发力，物权、债权、股权等各项权利全面保护的同时，进一步强化对中小微企业知识产权的保护力度。例如，《意见》第6条强调，要落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加大对“专精特新”中小微企业关键核心技术和原始创新成果的保护力度；要依法认定合同相对方利用优势地位，不合理限制中小微企业开展技术竞争或者技术改进等违反法律强制性规定的合同或者条款无效；要妥善处理保护商业秘密与人才合理流动的关系；要依法制裁不诚信诉讼和恶意诉讼行为，规制各类滥用知识产权等阻碍中小微企业创新的不法行为。

问题5：为助力中小微企业发展，《意见》在第六部分提出要最大限度降低执行措施对它的不利影响。但是，实践中，一些有履行能力但不讲诚信的中小微企业会通过各种方式规避执行，人民法院应当对它加大执行力度。请问，我们应该如何处理好二者的关系？

答：强制执行措施直接关系到被执行人的切身利益，直接影响到被执行人的生产生活，有的甚至关系到企业的生死存亡。我们提出最大限度降低执行措施对中小微企业的不利影响，绝对不是搞“差别对待”，不是对作为债务人的中小微企业不采取执行措施，而是在采取执行措施时充分平衡各方当事人权益、充分考虑社会经济发展大局，在能够保障申请执行人债权的情况下，尽可能采取对中小微企业生产经营影响最小的执行措施。

当前，被执行人规避执行、逃避执行仍是执行工作中的主要矛盾和突出问题。强化执行工作的强制性，持续加大执行力度，严厉打击规避执行、逃避执行、抗拒执行行为，及时保障胜诉当事人实现合法权益，依然是执行工作的重心和主线。去年12月8日召开的中央经济工作会议提出要“强化契约精神，有效治理恶意拖欠账款和逃废债行为”。《意见》在第4条明确要求各级法院应当持续加大执行力度，严厉打击失信企业通过多头开户、关联交易、变更法定代表人等方式规避执行的逃废债行为，积极营造诚信经营的市场环境。

各级人民法院必须深刻认识到，助力中小微企业发展与打击规避、抗拒执行行为并不是非此即彼、此消彼长的关系，也不是要削弱执行力度。比如，《意见》要求人民法院查封中小微企业的厂房、机器设备等生产性资料的，优先采取“活封”措施。采取“活封”措施并非不对财产进行查封，而是在能够保障债权人利益的情况下，应当允许被查封企业继续使用或者利用该财产进行融资，充分发挥查封财产的使用价值和融资功能，避免“死封”影响企业正常生产经营，并最终影响债权人实现债权。再如，《意见》提出，中小微企业因经营失利丧失履行能力且不具有有关司法解释规定的规避、抗拒执行等情形的，人民法院不得以其有履行能力拒不履行义务为由将其纳入失信名单。这就要求执行工作人员在办理具体案件过程中，全面查清事实，依法依规审慎采取失信惩戒措施，既不要搞“一刀切”，对中小微企业被执行人一律纳入失信名单；也不要搞“差别对待”，对符合失信情形的中小微企业不采取失信惩戒措施。

编辑：逯璐