负债257亿，鹤岗如何走出财政困境？

原创吴超南方周末

▲ 鹤岗火车站附近的铁道上，停放了多辆装煤用的货运列车。（南方周末记者吴超/图）

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根据鹤岗年鉴，2001年其财政缺口仅为1.8亿元，2020年攀升至118亿元。二十年间，财政缺口扩大百倍。
鹤岗财政的收入结构“倒挂”，2021年税收收入仅为6.1亿元，非税收入却为7.7亿元，其中罚没收入占比57%。
“儿子高三班上一共五十多个人，毕业后只有一个人回来鹤岗工作，这人还是煤老板。”
“一旦煤炭不景气，（鹤岗）整个经济就上不去，这是主要问题。”政府还有余粮的时候，就应做替代产业的判断。

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文｜南方周末记者吴超

责任编辑｜张玥

白天，28岁的姜飞是龙煤集团鹤岗矿业公司（以下简称“龙煤鹤矿”）员工，一个月到手两千多块钱，工作清闲，下午四点就能收工。

四点多天黑，姜飞会钻进出租车，在54万人的城区里，和其他一千多台出租车竞争，寻找出行的人。鹤岗没有网约车或是用于租赁的电单车、自行车，零下三十度的夜里，伸手拦下出租车是最佳选择。

“开夜班一个月能赚个两千多块钱。”姜飞向南方周末记者解释，“车不是我的，每天要给车主交50块的份子钱，剩下就是自己赚的。”

姜飞所在的龙煤鹤矿是当地最大企业、纳税大户，妻子在医院工作，两人加起来一共四千多块的工资，“难养一个有孩子的三口之家”。一年前，姜飞决定兼职做出租车司机，补贴家用。

养小家难，管“大家”也不易。《红楼梦》第六回中，刘姥姥初入荣国府，王熙凤察觉到刘姥姥借钱的来意后，叹了一句，“殊不知大有大的难处”。如今，这也是管理着39万户家庭的鹤岗市政府棘手的难题。

2021年12月底，鹤岗市人力资源和社会保障局发布一则公告称，因鹤岗市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。

公告不久被撤下，但外界对于鹤岗真实财力状况的讨论没有终止。

“（公告）是市人社局的误发，我们并不清楚是它发出去的，我们没有搞什么（财政）重整。”鹤岗市财政局一位副局长向南方周末记者解释，“我们（财力状况）还可以，‘五保’能保得了。”

鹤岗市政府工作报告和各区政府文件显示，“五保”体现为：保工资、保运转、保民生、保重点、保发展。

但据黑龙江省政府官网信息，在2021年7月，鹤岗市政府曾召开会议，表示当前财政形势极其严峻，将启动财政重整计划，并通过开源节流、摸清家底、监管到位等措施，推动财政运行恢复正常。

二十多年来，鹤岗的财力状况正在逐步恶化。根据鹤岗年鉴，南方周末记者统计了2001年－2020年鹤岗市财政缺口的情况。按全口径财政收入/支出计算，鹤岗市2001年财政缺口仅为1.8亿元，到2020年，缺口攀升至118亿元。

鹤岗地处中俄边境，郊区一个废弃酒店门外，有一行俄文标识。（南方周末记者吴超/图）

“留这么多人干吗？”

鹤岗位于黑龙江东北部，地处松花江与黑龙江汇合的平原地带，与俄罗斯隔江相望。历史上，它曾是满洲皇族发祥地。

如今城区里，铁道交错，将城市打上复杂的绳结，源源不断地将煤炭运往外地，换取资金与GDP。

这样的开采已经持续百年，超过承载它的城市历史。市政府官网记载，早在1918年，就有企业家在鹤岗成立矿业公司。历经抗日战争、解放战争，1945年，鹤岗市前身兴山市才成立，四年后改称鹤岗。鹤岗也与鸡西、双鸭山、七台河并称为黑龙江的“四大煤城”。

在鹤岗，煤矿分为国营煤矿和地方煤矿。国营煤矿是龙煤鹤矿下辖的煤矿，煤炭资源丰富，开采难度低。黑龙江省政府官网显示，龙煤鹤矿2020年关闭的南山矿年产量为270万吨。地方煤矿归属私人老板，分布在龙煤鹤矿的边角地段，开采难度大，产量低。

鹤岗市煤炭生产安全管理局（以下简称“煤管局”）的一位官员向南方周末记者介绍，煤管局负责管理31个地方煤矿，最大的矿一年产量为30万吨。为了防范安全生产事故，煤管局每年都会组织专家对下辖煤矿进行安全检查。

2020年，煤管局曾聘请省内一批专家来，专家费一人一天300块，“这笔钱一共几万块，以前就是当年结，这次市里面一直没给钱，2021年我们也没组织专家过来。”这笔钱让他感受到市里财政已经吃紧。

外地专家拿不到钱，鹤岗本地的政府工作人员也面临着裁撤和分流。

“现在政府雇的人太多了，公益性岗位、政府雇员、网格员聘得太多了，每个区都超额。”鹤岗市一位处级官员向南方周末记者介绍，鹤岗城区有一个区党政机关八百多人，四百多人都是政府聘用工。最多时，仅负责棚改就有八十多个人，“现在不用大规模拆迁了，留这么多人干吗？”

鹤岗下辖6区2县。第七次人口普查数据和各区政府官网介绍显示，城区一共54万人，人口最少的兴山区仅2.1万人；面积最小的向阳区面积8.2平方公里，相当于北京最大社区天通苑的大小。

“现在不需要这么多人，留一些精明强干的，其他人员就予以辞退或分流到区相关的企业，要不然财政每年这部分都要花好几百万元。”上述处级官员进一步解释，“现在区里财政状况比市里稍好一点，市里架子太大了，供养人员多。”

鹤岗城郊的一处棚改房，许多人将卖房信息直接张贴在玻璃上。（南方周末记者吴超/图）

财力紧张，鹤岗还试图通过卖房回笼资金。2011年，鹤岗市政府在城区西侧建设松鹤新区，并建造公职人员小区。据央广网2015年报道，该小区主要针对公职人员及退休人员，预收了1亿多购房款，但未能如期交房。购房者经过多番交涉，鹤岗市政府承诺办理退房。

2022年1月初，南方周末记者来到距城区约5公里的该公职人员小区，共有16栋，都是毛坯房，大部分居民并未入住。小区内没有配套超市、医院、学校等公共设施，附近唯一的建筑是马路对面的鹤岗水上乐园。

“政府把房子收回来以后就一直空着，因为缺钱，2021年7月开始往外卖，不是公职人员也可以买。”售楼处一位工作人员解释，首批放了6栋房源，一共270多套，已经卖了220多套，“起售价2600多元/平方米，但建造的成本价都不低于3000元/平方米。”

该工作人员介绍，小区开发商为黑龙江松鹤房地产开发有限责任公司。天眼查显示，该公司隶属于鹤岗市东山区市容和环卫园林中心，后者是鹤岗市事业单位。

看房期间，售楼处工作人员指着其中一栋楼说，“市财政局买下来一栋楼做政府周转房，已经装修好了，接下来这里的房价还会往上涨。”

位于鹤岗城区的玻璃厂，厂房已经空置多年，外墙斑驳。（南方周末记者吴超/图）

财政收入“倒挂”

2022年1月13日，鹤岗市人大召开会议，批准了《关于鹤岗市2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》（以下简称“鹤岗预算报告”）。

南方周末记者获得的鹤岗预算报告显示，目前鹤岗市地方债务余额257亿元，系统内债务110.9亿元，隐性债务146.1亿元，通过发行再融资债券、展期、置换、使用化债周转金等措施，解决债务还本支出13.2亿元，债务付息支出9.3亿元。

2021年，鹤岗市公共一般预算收入为13.9亿元。也就是说，债务余额是一般公共预算收入的19.5倍。“财政收支矛盾突出”“偿债压力大”等字眼，频繁出现在鹤岗市历年政府工作报告中。

2016年，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》。文件中写道，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

但鹤岗市2020年及2021年一般债务付息支出、专项债务付息支出、政府性基金预算支出的部分数据并未公布，无法证实其是否进入财政重整状态。

此外，鹤岗市还将债务付息资金列为暂付款。2020年度鹤岗市财政决算公开文件显示，由于鹤岗市财力不足，无力支付到期的债务性付息资金，全部列在暂付款科目中。财政无力消化暂付款，又导致暂付款规模越来越大。

鹤岗也获得了省级政府部门的多笔援助。上述预算报告显示，2021年鹤岗市获得省级财力补助3.8亿元，财力救助2亿元，资金调度2.3亿元，重点项目专项资金提前下达2.5亿元，共计10.6亿元。

“暂付款包括了鹤岗市本级和下辖区政府应付未付的债务本息。省级资金下发后，再由鹤岗市支付两级政府债务付息，从而减少暂付款规模。”中央财经大学中财-中证鹏元投融资研究所执行所长温来成向南方周末记者解释。

鹤岗城区路旁的一处广告板，贴满了各类卖房广告。（南方周末记者吴超/图）

上述预算报告写道，要停止债务还本付息简单直接转为暂付款，省级财政下发的资金，为暂付款压缩提供了空间。

但省级财力救助仍需要地方政府归还。2020年黑龙江省政府再融资一般债券（二期）披露文件中显示，省级财政设立应急救助资金，对发生债务风险的地区，市、县提出申请后，及时落实救助资金。应急救助资金归还省级财政前，市、县党政主要领导原则上不得调整。

对于财政收支矛盾加剧的鹤岗来说，还钱并非易事，其中症结，便是财政收入结构不合理，税收收入过低。上述预算报告显示，2021年税收收入同比增长2.9%，为6.1亿元。这一收入，仅是同年度省级财政援助的六成。

令人意外的是，2021年鹤岗的非税收入同比增长11%，为7.7亿元，高于税收收入。其中，罚没收入4.4亿元，占到了非税收入的57%。

“深圳有些年的非税收入增长率要高于税收收入增长率，原因是当年卖地收入占比过高，但鹤岗非税收入高于税收收入的情况并不合理，没见过这类倒挂现象。”刘鲁鱼博士向南方周末记者解释，他曾担任多届深圳市人大预算委委员。

与此同时，鹤岗也在压缩一般公共预算支出。预算报告显示，2021年鹤岗市一般公共预算支出60.5亿元，同比下降18.9%。其中，占比最大的社会保障和就业支出13.7亿元，同比下降39%。

据多位鹤岗市在职及退休公务员介绍，鹤岗财力紧张，但工资、养老金等均能按时、足额发放。

“一煤独大”

鹤岗税收收入增长难的核心，在于单一的产业结构。在市政府的历年工作报告中，形容为“一煤独大”。

2021年6月，在鹤岗市政府召开的一场新闻发布会上，鹤岗市发展和改革委员会副主任李忠臣介绍，煤炭采选业增加值占规模以上工业（年产值超2000万元企业）增加值的比重，由2010年的85%下降到2020年的65%。

与其他依赖土地财政的城市不同，鹤岗房地产市场并不算景气。近二十年间，鹤岗房地产投资规模最大的一年是2013年，投资金额也仅为12.6亿元。

“煤炭是鹤岗的支柱产业，附属企业多。一旦煤炭不景气，产业链上大大小小的企业就会受到影响，整个经济就上不去，这是主要问题。”上述处级官员解释。

2012年，鹤岗与黑龙江的双鸭山等地一起被列入第三批资源枯竭型城市，这也意味着当地累计煤炭采出储量已达当初测定总量的70%以上。

鹤岗市最大的露天煤矿。（南方周末记者吴超/图）

2020年5月，龙煤鹤矿曾发布一份《公司形势任务教育宣讲提纲》。提纲中写道，2019年，公司原煤产量774万吨，是近四十年来最低水平，主要原因是煤炭资源萎缩严重，“鹤岗矿区经过百余年开发，煤炭可采储量逐年减少，剩余储量理论上可采40年左右，分布不均问题十分严重。”

过去二十年间，黑龙江省政府发布《化解过剩产能实施方案》等多份文件，控制煤矿总数量，关停煤矿，停止新增各类煤矿产能项目。

“2000年初，鹤岗市地方煤矿最多时有110多个，现在只有31个了，23个正在生产，其余8个还在改造。”上述煤管局官员介绍。

“2014年开始，政府要求地方小煤矿要上交3000万安全生产保证金，不交就不生产，出了事故就从里面扣。很多煤老板过来找我贷款，都不敢贷，谁知道小煤矿万一哪天崩了。”高阳是一家股份制商业银行哈尔滨某支行行长，曾长期负责煤炭业务，他向南方周末记者解释，当时有煤老板就卖了矿，撤走了。

2012年10月，国务院发表《中国能源政策》白皮书，提出要深化能源体制改革，大力发展新能源和可再生能源，煤炭价格应声下跌。中国煤炭市场网数据显示，2011年，秦皇岛5500大卡动力煤价格基本超过800元/吨，随后下跌，曾在2015年跌至300多元/吨。

产量下降，价格下滑，导致过度依赖煤炭的鹤岗经济下行。南方周末记者统计了2001年－2020年鹤岗市的GDP及财政收支情况，转折点发生在2012年，鹤岗全年GDP为358亿元，全口径财政收入48.6亿元，均为二十年间最高。随后开始下滑，再没能达到2012年的数据。

2013年12月31日，时任市委书记张雨浦在一次会议上谈到，由于市场、事故和特殊因素，特别是地方煤矿停产两年，龙煤鹤矿两个大矿至今未能恢复生产，工业产品价格下降，以及煤炭、石墨销售收入减少26亿元等因素，导致GDP、财政收入出现大幅度下降。随后几年间，鹤岗地方煤矿因安全生产问题反复停产。

作为鹤岗市的主要税收来源，龙煤鹤矿上缴的税收收入正在下降。市政府工作报告显示，2011年，龙煤生产原煤1800万吨，税收为12.3亿元，占全年全口径财政收入的25%；2017年，其生产原煤1000万吨左右，税收仅为3.28亿元，占全年全口径财政收入的7.4%。

这一过程中，龙煤鹤矿也开始拖欠税费，加剧了鹤岗财政收支缺口。市预算报告显示，2021年，因龙煤鹤矿资金紧张影响入库，减收2948万元，并提出2022年要“探索龙煤集团欠税清理渠道”。

根据上述龙煤鹤矿发布的宣讲提纲，截至2020年3月末，应交税费19.7亿元。2020年，鹤岗市税收收入为13.3亿元。

鹤岗市城区内，已经关停的老啤酒厂，玻璃外“共享一杯好啤酒”标识清晰可见。（南方周末记者吴超/图）

转型谈何容易

产业结构单一，过度依赖煤炭行业的问题，已经困扰鹤岗几十年。

1987年的鹤岗年鉴，曾经刊登过一篇时任鹤岗市委书记张玉斌的文章，他谈到鹤岗是单一经济结构，煤炭工业比重大，地方工业过于弱小，全部煤炭产量由国家按计划分配，提出要进行煤炭的深加工、利用和转化。年鉴显示，1985年至1990年，正是鹤岗市矿务局（龙煤鹤矿前身）经济实力增长最快的时期。

但紧接着，1990年代煤炭产业效益下滑，国企艰难改制，员工下岗，鹤岗市背上财政包袱，也导致向煤炭深加工转型升级缺乏资金投入。

鹤岗市2001年政府工作报告显示，财税形势严峻，特别是部分企业税款上缴不及时，导致财政运转艰难。与此同时，下岗职工多，再就业难度大，存在拖欠工资和离退休职工生活费的情况。

“由于小煤炭关井等原因，各区财政收入减少，欠工资现象比较普遍，有的欠发五六个月。”2001年7月，时任市委书记张兴福在一次会议中谈到。

直至今天，龙煤鹤矿的员工数量仍是龙煤集团四个矿业公司中最多的。上述宣讲提纲中写道，截至2020年3月，龙煤鹤矿在册职工比鸡西公司多5802人，比双鸭山公司多12014人，比七台河公司多2323人。拖欠职工个人款项18.8亿元。

新常态智库研究院院长彭真怀，曾任北京大学中国地方政府研究院执行院长。2006年他赴鹤岗、鸡西、七台河等地调研，写成了《东北调查研究报告》一书。他向南方周末记者解释，上世纪90年代，鹤岗没有科技人才等区位优势，不应选择发展深加工的接续产业，而应选择替代产业。“政府还有余粮的时候，要做替代产业的判断，资源型城市毫无例外都是劳动密集型城市，这是它的本色。”

在彭真怀看来，产业政策的延续性也是实现转型的关键因素。公开资料显示，2000年至2021年间，鹤岗市历经9任市委书记、7任市长，平均任期分别为2.4年、3.14年，均小于5年一届的正常任期。

发展替代产业并非易事。鹤岗地理位置偏僻，交通成本高，基础设施不完善，投资成本昂贵是摆在企业家面前的硬性成本。这是鹤岗产业转型的另一困境。

“区里面没有完整的工业园区，可能连排污功能都不健全。”上述处级官员向南方周末记者解释，“有一家食品企业，垃圾都没有办法通过园区直接处理，得靠别人去拉，拉完之后再往外运。”

《鹤岗市2021年国民经济和社会发展计划执行情况及2022年社会发展计划草案的报告》显示，2022年，鹤岗市将重点发展煤及化工、石墨新材料、农副产品、新能源工业四大主导产业。

此外，鹤岗市将进一步争取中央预算内资金、财力性转移支付资金、专项债权等财政资金，帮助鹤岗保障性住房建设及资源枯竭型城市转型等发展方向。

临近年根儿，上述处级官员坦言，过完年就要上南方招商，有几个高科技项目要对接，新能源汽车、充电桩、风力发电等能不能放在鹤岗？“之前还没招到，但还是要试试。”

第七次人口普查数据显示，鹤岗市常住人口为89.1万人，与2010年第六次人口普查相比减少16.7万人，下降15.81%。在黑龙江四煤城中，常住人口仅高于七台河。

“儿子高三班上一共五十多个人，毕业后只有一个人回来鹤岗工作，这人还是煤老板。”上述煤炭管理局官员苦笑道。

新年过后，姜飞也会和妻子辞职，带着孩子去往1300多公里外的大连，“去大城市试一试，大不了就回来。”

2022年1月14日，在鹤岗取景拍摄的电影《东北虎》上映，讲述了这座煤城里的人生百态，角色大多有原型。扮演铲车司机的演员章宇，在电影结束前讲述了一段自白，小时候生病，妈妈背他去看医生，对他说：“我们一起挺过今天，明天可有意思了。”

（应受访者要求，姜飞、高阳为化名。）

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