【案例评析】对信访人权利义务不产生实际影响的信访答复不具有可诉性 - 拷贝

2019年，张某两次给某公安机关邮寄《控告举报书》，申请公开制作保存的协调处理结果，以及受案登记表、受案回执单。某公安机关作出《政府信息公开答复书》（以下简称《信息答复》），告知张某申请事项涉及信访问题，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定的政府信息范围。张某不服，以自己申请的不是调取处理信访事项的信息、所申请事项属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范围以及《信息答复》没有事实和法律依据为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销该公安机关作出的《信息答复》。

一审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，张某向被告邮寄《控告举报书》的行为，属于公民采用书信等形式向有关单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动，在性质上属于《信访条例》界定的信访活动范畴；被告所作《信息答复》，对张某的权利义务不产生实际影响，所产生争议不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对张某的起诉裁定不予立案。张某不服，以一审裁定认定事实错误、适用法律不当为由，提起上诉，请求撤销一审裁定。

二审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，张某就涉案事项提出的公开申请不属于《政府信息公开条例》的调整范围，被上诉人就其申请作出的《信息答复》，对张某的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故作出了驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。

信访答复, 是对信访事项有权处理的行政机关，根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理等决定。行政机关依法作出信访答复，不是直接对信访人作出具体行政行为，对信访人权利义务不产生实际影响，故不具有可诉性。根据《信访条例》第三十四条、三十五条的规定, 信访人对信访答复不服, 救济途径是逐级请求行政机关复查、复核。具体理由如下：

首先, 信访答复不具备行政行为的构成要件, 不是行政行为。行政行为是行政机关（还包括其他行政主体，以下同）运用行政权对相对人作出的具有法律效力的行为，其构成要件包括四项：

一是行政权能的存在。只有在法律、法规、规章授权的情况下, 行政机关才具有相应的行政权能，才有资格以自己的名义实施职权范围内的行政行为；

二是行政权的实际运用。行政权以国家强制力作为行使的保障，享有行政权能的行政机关只有实际运用行政权作出的行为才是具有强制性的行政行为；

三是法律效果的存在。行政行为必须是针对具体相对人作出的，并且为相对人设立、变更或消灭了某种权利义务；

四是表示行为的存在。行政机关必须将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等方式表示出来，并告知相对人后，行政行为才能成立。（注1）

本案中，张某两次给被诉公安机关邮寄《控告举报书》，申请公开制作保存的协调处理结果，以及受案登记表、受案回执单。实际上，张某是以申请政府信息公开的方式询问信访事项的处理结果，应按《信访条例》规定的信访渠道进行，而不应走政府信息公开程序（注2）。故被诉公安机关作出《信息答复》，告知张某申请事项涉及信访问题，不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范围。被诉公安机关所作《信息答复》，是对张某询问信访事项处理结果作出的信访答复行为，不是运用行政权直接为张某设立、变更或消灭权利义务的行为，对张某的权利义务不产生实际影响，对张某也不具有行政法上的强制约束力，所以, 该信访答复不是行政行为。

其次, 信访答复缺乏可诉行政行为的构成要素, 不具有可诉性。行政行为可诉，必须具备三个要素：一是由行政机关实施；二是与行使行政职权有关；三是对相对人的权利、义务产生了实际影响。（注3）

本案中，被诉公安机关对张某作出的《信息答复》，虽然是行政机关作出的, 具备行政行为的主体要素, 但它不具备其他两个要素: 它不是被诉公安机关运用行政权，直接为张某设立、变更或消灭权利义务的行为，所以, 该信访答复行为不具有可诉性。

第三, 信访答复没有为信访人设定新的权利义务, 在性质上是一种驳回申诉的重复处理行为，或转交办理行为，均不具有可诉性。信访答复主要是针对信访人提出的申诉、控告、检举等内容进行调查，审查其反映的内容是否真实, 其产生的法律后果是：若行政机关发现信访内容失实或有关部门已经依法处理的，则答复信访人按此前有关部门已作出的决定办；若发现信访内容属实或涉及有关机关未依法行政的，则转交有权处理的工作部门依法予以办理或纠正。

在第一种情形下，是一种驳回申诉的重复处理行为；在第二种情形下，是一种转交办理行为。两种信访答复均没有为信访人设定新的权利义务，信访人与作出信访答复的行政机关均没有形成新的行政法律关系; 对信访人权利义务产生影响的, 仍然是信访人所控告的先前有关部门的作为或不作为行为。 

 对驳回申诉的重复处理行为,《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(四)项规定:“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”, 不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

对有关部门未依法办理而转交办理的行为，对信访人权利义务产生影响的，不是信访部门的转交办理行为，而是先前行政部门的不作为或错误作为，故信访部门的转交办理行为亦不可诉。

当然，如果行政机关以信访答复代替履行职责，或者超越信访权限直接作出对信访人权利义务产生实际影响的答复，则该答复行为是可诉的行政行为。（注4）

本案中，被诉公安机关对张某作出《信息答复》，告知所申请事项涉及信访问题，其没有为张某设定新的权利义务，是驳回张某申诉的重复处理行为，所以, 该信访答复行为不具有可诉性。

第四，对信访人权利义务不产生实际影响的信访答复行为，司法解释已明确排除其可诉性。根据2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（九）项、第（十）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

本案中，被诉《信息答复》，是被诉公安机关针对张某信访事项作出的信访答复行为，且对张某权利义务不产生实际影响，所以, 该信访答复行为不具有可诉性。

综上，本案被诉公安机关对张某作出的《信息答复》，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故一审法院对张某的起诉作出了不予立案裁定，二审法院作出了驳回上诉、维持原裁定的终审裁定。