2020年5月21日下午3点，全国政协十三届三次会议正式开幕。当天，国家文物局网站刊发了《贺云翱委员：要加强我国市县级文物保护管理力量》。这是全国政协委员、南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱今年带到大会的一份提案。
让贺云翱委员颇感意外的是，首发这份提案的是国家文物局网站，并创下了数以万计的浏览记录，很多文物保护工作者在微信朋友圈转发了这份提案。
“感谢您说出了基层文物保护工作者的心声。”“这些都是基层文物执法方面的痛点和难点。”近日，贺云翱委员在接受记者采访时，特意给记者读了几条微信留言。
基层文物执法痛点：
责任越来越重，人力大幅缩减
贺云翱委员在河北省正定县调查古城墙和石刻文物保护状态。
为准确呈现基层文物保护工作情况，在全国两会召开前夕，贺云翱委员专门对福建、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、重庆等省市进行调研。调研得到的数据显示：越到基层，文保机构人员越少，职能划分越粗，高素质人才越发匮乏，甚至出现专家队伍断档的情况，一些基层文博人员老龄化现象突出。
“市县级文物行政部门承担着繁重的文物保护、巡查、执法任务，但是把市县级文物局划归文旅局后，管理缺位、管理乏力等现象较为普遍。”贺云翱委员坦言，在与基层文物保护工作者交流时，有些工作人员带着哭腔对他说，“过去是4个处室负责的工作，现在落到一人身上，既要管物质文化遗产，又要管非物质文化遗产，还要管博物馆，就算不吃不睡也管不过来。”
有数据显示，目前全国共有不可移动文物近77万处，其中已公布的八批全国重点文物保护单位总数为5058处。截至2019年底，全国已备案博物馆达5535家。
面对如此庞大的文物保护需求，一方面是文物保护力量的大幅减少，另一方面是国家对文物保护的要求不断提高。中共中央办公厅、国务院办公厅近年先后出台《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》和《关于加强文物保护利用改革的若干意见》等，对推动文化遗产的保护利用工作提出了一系列新思想、新要求，基层文物保护利用工作任务更加艰巨。
前不久，我国又一处重要文物被烧毁。贺云翱委员说：“看上去是文物被烧毁了，其背后隐藏的问题是，基层文物保护力量的严重缺失。”
2019年8月19日，习近平总书记在敦煌研究院座谈讲话时强调，地方机构改革完成后，要继续加强基层文物保护和研究队伍建设，保持队伍稳定。
为加强市县级文物保护管理力量，贺云翱委员建议，中央编制管理部门根据市县级文物分布情况，结合党中央对文物保护管理工作的要求，尽快调整和健全市县级文物行政管理机构设置，相应增加人员编制。尤其是文物资源丰富、文博事业对经济社会发展作用显著的地区，更应给予帮助。
名城名镇名村保护面临诸多问题
贺云翱委员在江苏省南通市如东县主持考古发掘，在现场和其他同志分析文物现象。
贺云翱委员在重庆市巫溪县调查宁厂古镇文化遗产保护利用情况。
与一般文物相比，历史文化名城名镇名村是具有活态特征的文物。比如，老北京的胡同、大运河周边古城古镇等等，包含居民生活生产发展需求，又承载着文化保护传承重任，涉及复杂多样的保护、管理、发展要求。
然而，贺云翱委员在调研中发现，名城名镇名村保护目前在实践层面仍存在着诸多问题和挑战。比如，土地开发中涉及文化遗产时往往会牺牲遗产保护；名城名镇名村保护规划与其他规划不协调；历史建筑和历史街区过度修复；流行拆旧造新；因高度商业化开发而缺失原居民及活态保护传承无法保证，等等。对此，在2019年全国两会上，贺云翱委员提交了《关于加强历史文化名城名镇名村保护利用的提案》。
“对活态化文物的保护需要平衡保护和发展的关系，一般观念认为，保护与发展是有冲突的。比如，在核心保护区里不能建高楼等。但是，在我们心目中是没有矛盾的，因为城市发展是为了社会生活品质更高，人与自然、物质文明和精神文明的关系更加和谐，保护名城名镇名村也是这个目的。”贺云翱委员说，保护与发展能否两全其美，在某种程度上取决于决策层的发展观。
对照2017年10月公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》，贺云翱委员发现，其申报条件、要求申报者提供的材料等，都未出现“非物质文化遗产”的字样，强调的是“文物”“历史建筑”“传统格局和历史风貌”“历史街区”等物质形态；也未吸纳目前已经施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》的内容。
贺云翱委员说，一个地方的非物质文化遗产是当地历史文化不可分割的重要组成。必须坚定“在保护中发展，在发展中保护”总体要求，真正实现历史文化名城名镇名村的保护与发展并重，历史传承与环境改善的共生。他建议尽快对该条例作出修改，在有关申报条件、申报材料、保护规划编制等内容中，增加保护原生性的非物质文化遗产及实行历史街区文化遗产原真性整体性保护的要求。
贺云翱委员认为，保护好文化遗产，当地的经济不但不会受到影响，相反会有利于城市和乡村发展，因为文物作为特殊文化资源，具有唯一性、稀缺性、不可再造性，其价值是无法估量的。
据此，他建议加强历史文化名城名镇名村保护利用的基础性、跟踪性研究，实行精准施策。根据不同地区、不同类型、不同规模的名城名镇名村在保护利用工作中存在的差别化要求等问题，实行分类基础上更加精准化精细化的对策，不断提高保护利用质量和效果。
住房和城乡建设部在办理该提案时接受了贺云翱委员的建议，表示将在《历史文化名城名镇名村保护条例》修订工作中，研究论证在有关申报条件、申报材料、保护规划编制等内容中增加保护非物质文化遗产的相关意见和建议，科学合理做好条例修订工作。
同时，将会同文物局开展有关历史文化名城名镇名村的保护管理工作。在广泛开展调研的基础上，完成好全国历史文化名城名镇名村保护体系研究，对名城名镇名村的类型、价值、保存现状进行分类梳理，提出精准施策、分类保护举措和建议。
目前，我国已形成以文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产保护法、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《文物保护法实施条例》等历史文化保护法律法规体系，在历史文化名城名镇名村保护工作中发挥了基础性的重要作用。住房和城乡建设部计划把修订《历史文化名城名镇名村保护条例》列入下一步工作规划，研究制定国家历史文化名城保护法的必要性和可行性，力争早日将名城保护法列入国家立法计划。对此，贺云翱委员表示：“非常满意。”
呼吁将文物和文化遗产保护
明确纳入公益诉讼范畴
全国政协十三届三次会议开幕当天，最高检第八检察厅检察官与贺云翱委员取得微信联系，通报了最高检将文物和文化遗产保护领域作为拓展公益诉讼案件范围具体改革项目的进展情况，并推送了多地检察机关开展历史文化名城名镇名村保护的成功经验和典型案例。
早在五六年前，贺云翱委员就曾应南京市秦淮区检察院邀请，为一起文物保护公益诉讼案件出具专家意见。自从那次亲身感受了公益诉讼检察工作之后，贺云翱委员对国家司法机关介入文化遗产保护格外支持。
“从去年6月开始，南京大学所在辖区的栖霞区检察院就多次跟我沟通，他们也在开展保护文物和文化遗产的公益诉讼工作。”贺云翱委员说，检察机关作为国家的法律监督机关主动地介入文物和文化遗产保护工作，意义重大。
贺云翱委员说，尽管我国有文物保护相关的法律法规，但是，由于各种条件限制，像国家级文物保护单位对文物的保护还是不错的，对于一些文物级别较低，甚至有些还没有被列为文物保护单位的文物古迹保护状况就非常不理想。
贺云翱委员认为，除了主管部门，或者社团组织、志愿者之外，在利益多元化的背景下，作为国家法律监督机关的检察院积极探索，主动站出来用公益诉讼维护国家利益和社会公共利益，这是对文物和文化遗产最强有力的保护。
目前，文物和文化遗产还没有被明确纳入公益诉讼范畴，相关工作开展缺乏系统性，不能满足当前文物和文化遗产保护的需要。对传统村落等部分文化遗产的保护，还缺乏具体法律规定和评价标准。
对此，贺云翱委员建议，在修改文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产法等相关法律法规时，分别增加检察公益诉讼条款。授权检察机关对妨害文物保护、损害国家利益和社会公共利益的行为，依法提起检察公益诉讼。
贺云翱委员还建议检察机关加强与高校相关专业力量、文物研究及保护部门协同配合，“发挥各自优势，把法治的力量与文物保护的专业力量结合起来，就是对文物和文化遗产最好的保护。”贺云翱委员希望，检察机关能够引入文物保护领域的专业人员补齐专业力量不足的短板。同时，建议检察机关充分发挥典型案例的作用。“这不仅可以对其他检察院有参考借鉴作用，而且也是对保护文物和文化遗产的有效的法治宣传。”贺云翱委员说。
上海虹口
诉前检察建议
让历史建筑“旧貌复原”
优秀历史建筑德邻公寓位于上海市虹口区，因业主违规装修，重点保护部位遭到破坏。虹口区检察院从一则历史保护建筑违规改造引起的租赁纠纷新闻中，发现相关行政主管单位在2015年8月出具责令改正通知书后，未能采取有效措施督促相关责任人开展修复工作，致使优秀历史建筑损害状态持续长达3年之久。
经过调查后，该院向相关行政主管部门公开宣告检察建议书。2019年7月31日，行政机关再次书面回复检察机关办理结果，目前该公寓的原貌得以恢复。该案作为上海市首例历史保护建筑受损行政公益诉讼典型案件被通报。
办案中，虹口区检察院对区域内优秀历史建筑保护进行专题调研，针对该案公寓被损害现状，进一步加强与行政机关的沟通，共同研究问题成因，探讨治理措施，制发检察建议。在此基础上召开优秀历史建筑保护座谈会，促使行政机关堵漏建制，互补职能和措施，共同做好优秀历史建筑保护工作。
江西龙南
典型个案
促成客家围屋长效保护机制
客家围屋是“中国五大特色民居建筑”之一，是珍贵的历史文化遗产。2019年3月1日，为赣南客家围屋提供有力法律保护的《赣南客家围屋保护条例》开始施行，江西省龙南县检察院及时对接地方人大立法充分履行检察职责，率先探索公益诉讼“等外”领域办案保护客家围屋，2019年7月向文物保护行政职能部门发出全国首份客家围屋保护诉前检察建议。
检察建议发出后，该院积极与龙南县有关部门沟通，向人大代表及时反馈意见办理情况，努力推动龙南县客家围屋保护工作顺利开展。从检察长、分管副检察长到办案组三个层面与县委、县人大、县政府文物保护职能部门领导、具体责任人加强沟通、协调，落实检察建议事项整改要求和具体措施。龙南县人大常委会组织了公益诉讼专题调研活动，专门视察了客家围屋保护公益诉讼办案现场，听取客家围屋保护公益诉讼办案专题汇报，给予了充分肯定和大力支持。
在检察建议整改落实阶段，该院与龙南县文广新旅局形成日常沟通联系机制，积极推动其依法、及时、有效履行客家围屋保护职责。公益诉讼办案组利用常态化“回头看”多次到案涉围屋维修整改项目现场协同、督促整改，帮助文广新旅局排除文物保护行政执法障碍、积极争取维修资金。
通过公益诉讼办案，除了案涉五处被列入国家文物保护单位和省级文物保护单位的客家围屋维修整改外，还示范带动了龙南其他客家围屋整改维修保护，推动建立健全客家围屋保护长效机制。
贵州黔东南
探索传统村落保护与发展新模式
传统村落是不可再生、不可复制的中华民族社会变迁“活化石”。贵州省黔东南苗族侗族自治州现有409个中国传统村落，是全国传统村落最多的自治州。但居民改善居住条件和传统村落保护之间矛盾凸显，传统村落保护面临困境。
2018年来，黔东南州检察院在充分调研的基础上，在全国检察机关率先创新开展保护传统村落专项行动。自开展专项行动以来，全州检察机关围绕传统村落保护共摸排公益诉讼案件线索562件，立案475件，发出诉前检察建议553件，提起行政公益诉讼1件、提起刑事附带民事公益诉讼3件，挽救传统村落古建筑、古文物32个。
在此基础上，检察机关加强探索传统村落保护与发展工作的有益尝试，研究找到保护和发展的契合点。2019年11月14日，黔东南州检察院与州文体广电旅游局、州住房和城乡建设局、雷山县人民政府共同签订《黔东南州传统村落保护和发展（雷山试点）框架协议》，格头村村民委员会分别与贵州省大美旅游旅行社等五家旅行社签订《格头村传统村落旅游战略合作协议》。框架协议明确了各单位的职责，要求四方各司其职，建立协调共融的协作机制，推动形成传统村落保护和发展的最大合力，构建“政府+文旅公司+合作社”的传统村落发展新模式。
云南丽江
为古城量身制定具体保护方案
丽江古城不同于历史遗迹、博物馆、封闭式城堡等文化遗产，是一个四通八达、开放式的城市，以常民生态空间形式列入世界遗产名录。针对丽江古城的特点，云南省丽江市检察院分类制定了具体方案。
一是重点保护传统民居。围绕古城房屋历史遗留的违建问题、对古城范围内利用传统民居从事经营管理或传统建筑不规范修缮、破坏古城整体风貌等侵害公共利益案件进行调查，从行政机关是否认真履职，在保护丽江古城风貌中是否建立形成长效联动机制等全面认真排查，提出切实可行的检察建议。
二是加强古城水资源保护。古城水系保护关系到丽江古城风貌的保存，丽江市检察机关将围绕古城内食品安全及饭馆排污问题，会同市场监督部门、生态环境部门开展专项活动。
三是强化对旅游市场的监督。丽江市检察机关将督促相关职能部门加强对旅行社和导游夸大、低俗宣传及诱导消费者违法行为的监管力度。
四是关注丽江古城消防安全。由于丽江古城传统民居建筑都是用木头建造的，消防安全成为保护民居的重中之重。丽江市检察机关以推进相关行政机关形成管控有效、灵活机动的丽江古城消防安全制度为着力点，依托检察建议等形式开展检察监督。
（检察日报 谢文英 陈喆 刘庆 解璇 胡文星 段小东 池明新 李晓东）
