再造海南：全球最大自贸港怎么建

▲ 傍晚的博鳌乐城国际医疗旅游先行区，许多医院正在建设。（南方周末记者 冯叶/图）

文 | 南方周末记者 冯叶 周小铃

南方周末实习生 黄欣然

责任编辑 | 顾策

“来吧，这放开了。”

听说南方周末记者来海口考察，接应的出租车司机随口说道。一个多月来，这位司机拉了不少人去当地公安局落户。

2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》（下称总体方案）落地，全岛3.5万平方公里全部实行零关税，面积相当于32个香港，全球最大自贸港就此诞生。

两天后，海南11个重点园区同步挂牌，这些园区是自由贸易港政策的主要承接地和先行先试的“孵化器”。海口复兴城是其中之一，近一个月，园区接待过的考察团超过300个，比过去半年还多。

很快，海南离岛免税额度由过去每年每人3万元调高至10万元，全球的代购们迅速将海南化妆品的价格换算成港元、韩元以及日元，如果更便宜，就赶紧买一张飞往海南的机票。

海口美兰机场正在进行二期扩建，围挡上贴着一幅幅标语，其中一幅写着“开放的航空港 世界的自贸港”，另一幅写着“一天当做三天干”。扩建完成后，美兰机场将升级至中国民航最高等级飞行区，可起降当前世界上最大的民航客机空客A380。

机场旁的灵山镇也在拆迁，这里被称为海口的“门面”。几年前，听说有世界500强房企要来征地盖城，村民纷纷加盖楼层，如今终于到了“收获”的季节。

在海口复兴城的高层办公楼上，一位来自广东考察团的投资客说，他在深圳卓越大厦拥有3层写字楼，现在想找一个“新的洼地”。窗外一片湛蓝，海南母亲河南渡江由此入海。

自1984年总设计师邓小平把目光投向这座南海上的孤岛，海南先后经历过经济特区、洋浦开发以及国际旅游岛3次历史机遇，但始终没有找到一个适合自己发展的思路。

如今，天南地北的人流携资金再度涌过琼州海峡，他们想搞明白一个问题：这一次，海南打算建一个什么样的自贸港？

海南酝酿这次重大战略的背景，由总体方案写在开篇：当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇更大的逆风和回头浪。

大国之间的贸易争端，令越南在2019年跻身全球最大的“超级出口国”，即商品和服务出口超过GDP的国家。为逃避大国之间相互加征的关税，跨国公司正越来越多地将生产转移至越南。

越南是一个很小的国家，面积相当于中国的一个省，人口只有9600万。但在自由贸易领域，越南可谓加入了一场重量级比赛，几乎签下国际上所有重要的经贸协定，如CPTTP(跨太平洋伙伴关系协定)、越欧自贸协定等。它还是发起RCEP(区域全面经济伙伴关系贸易协定)的东盟十国之一。部分协定，中国正在积极谈判。

“闭关锁国，或者是按照原来的思路，继续以出口导向型经济来参与国际分工，都不是太容易了。”新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬对南方周末记者说，“对内也好，对外也好，中国需要寻找一个新的发展思路。”

顾清扬第一次来到海南是十几年前，主要给政府官员上课，这些年，他感觉海南最大的变化主要是硬件方面，如基础设施发展非常快。

“如果说海南是一块试验田，我们正在这块中国国土上，实施世界最高水平的自由化。”他说，中国可以通过海南测试经济改革的深度。

按照总体方案，海南自贸港的建设并不是一蹴而就，而是分三步进行。

2025年以前，重点发展的是贸易自由便利和投资自由便利。使营商环境达到国内一流水平，完善适应自由贸易港建设的法律法规；封关后至2035年前，在贸易和投资自由的基础上，自由的范围扩大至跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动；到本世纪中叶，建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

在第一个阶段，“主要是补课，补营商环境的课。”丝路研究院（海口）院长、复旦大学上海自贸区综合研究院研究员张湧向南方周末记者总结。他研究自贸区已有10年。

海南营商环境欠佳体现在市场主体数量少，规模也不大。2019年海南省企业100强的入围门槛为营业收入7.15亿元，同期中国企业500强的入围门槛是海南的45.2倍。

为改善这一问题，海南省提出的一个解决办法是，力争到2022年引进100家央企。同时，争取央企通过境外子企业直接投资或以商招商等方式帮助海南引入外资。

“2025年之前最大的考验和标志性成果，就是海南岛全岛封关运作。”张湧解释，在封关运作之前，自贸港的一些政策并不会在全岛铺开。

南方周末记者走访各园区亦发现，目前海南的各项政策都没有出台细则，而总体方案里的每一句都要配套详细规则才能实施。

免税品“一负三正”清单没有发布，能够享受低税率的鼓励类产业，也尚未出台目录。

各园区都在进行一些小范围的试点。例如零关税的目标是全岛铺开，但现在只在海南两个综合保税区推行。

海口美兰机场正在进行二期扩建，围挡上贴着一幅幅标语，其中一幅写着“一天当做三天干”。（南方周末记者 冯叶/图）

“我还会回来的！”1992年，卢志春闯海失败离开海口时，过了机场安检又闪出来，抡起胳膊对送行的朋友说。卢志春是陕西人，做过中学老师，当过诗人，后来抓住机会，成了身家丰厚的房地产商。

没想到，当初的一个玩笑如今应验了。这一次，卢志春带着已经拿到英国绿卡的女儿卢爱华再次回到了海南。卢爱华今年30岁，皮肤白皙有光泽，在英国经营以大宗冷冻肉为主的国际贸易。

南方周末记者见到这对父女时，他们刚刚飞抵海口，卢志春顾不上吃饭，对于海南，他有一肚子话要说，“我已经五十多岁了，海南是我未了的一个心愿，这次能不能了？”

二人此次考察海南之行的终极目标，是成立一家中外合资企业，以国际贸易作为切入点。国际贸易依托自贸港，主要是因为自贸港的零关税政策。

过去，卢爱华会将从英国采购的冻肉发往香港，在香港交接给缅甸的客人，这个过程不必支付任何关税。但香港的冻肉不能进入内地，卢爱华只能通过青岛港、上海港、宁波港等内地的港口清关。

进入内地的冻肉要加征关税以及进口环节增值税、消费税，各种税加起来超过20%，还不算企业所得税等。

“如果海南能够免关税的话，这个成本一下子就会下来。”卢爱华最看重的就是这一条。按照总体方案，对于鼓励类产业，企业进口料件在海南自贸港加工增值超过30%，进入内地就可以免征关税。

而且，如果卢爱华将公司注册在海南，企业所得税和个人所得税可能会大大降低。在2025年之前，海南鼓励类产业可以享受15%的企业所得税，高端人才和紧缺人才可以享受15%的个人所得税。

2035年之前，对企业和个人的要求进一步放宽。负面清单之外的企业都可以享受15%的企业所得税，个人只要每年在海南住满183天，将按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。

更重要的是，过去卢爱华能做的实际上只有转口贸易，也就是说只负责采购，后面加工、销售等一条长长的产业链则没有办法参与。但海南有望让她将全产业链打通，例如进口一批活牛至海南，加工后销售至海南以外的内地，这样内地的老百姓也可以吃到免税的、新鲜的进口牛肉。

卢志春之前一直担心女儿会一个人跑去越南开公司，因为越南与中国有边贸政策，通过中国西南三省进入中国的货物可以免税。如今海南变成一个新的选择，“这次为什么我心动，是因为海南是以产业为导向的，前几次不是以产业为导向，最后就剩一个炒房”。

在一个地表温度高达42摄氏度的早晨，博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局副局长刘哲峰开着一辆租来的五菱宏光，穿过布满鸡舍、鸭舍的村落，抵达了自由贸易港建设项目（第二批）集中开工仪式现场。

开工仪式就在乐城先行区内，先行区位于琼海市博鳌镇，是海南11个重点打造的园区之一。现场光秃秃的，所有人都暴晒在阳光之下，大屏幕上轮流播放着其他几个园区的开工仪式，出席的负责人都被晒得黑里透红。

乐城先行区可以说是海南跑得最快的一块试验田。其在2013年获得“国九条”的支持，“国九条”又在2019年升级，在全国率先实现医疗技术、装备、药品与国际先进水平“三同步”。简而言之，中国的老百姓可以在乐城先行区用上“国外上市但国内未上市的新药械”。

自贸港成立后，乐城可能会再迎税收方面的利好。刘哲峰向南方周末记者介绍，目前乐城正在和有关部门积极对接，争取将乐城的药品、医药器械全部纳入第一批免税正面清单；将乐城符合条件的企业和人才，纳入第一批企业所得税、个人所得税优惠名单。

如果免去进口药械的关税，意味着病患需要支付的医疗费更低了。一些精密医疗仪器动辄价格上千万美金，交不交关税差别极大。中国每年有不少于80万人出国寻医问诊。

免税的范围有多大？刘哲峰表示，没有上限，越多越好，而且会是一个不断滚动的正面清单。但有个前提是，引进的药品、器械、技术一定是国内临床没有的、急需的以及不可替代的，“如果说国内已经有了，我们就没有必要（引进）”。

除了将免税扩展至药械这种消费品，乐城对外资投资的限制也放开了。

根据自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版），医疗机构限于合资。但自贸港的政策中有一项为特许经营，其中特别提到了外资在乐城设立医院是不受限制的。

“受疫情影响，国际上的一些投资人被耽搁了，不排除未来我们这会出现100%纯外资医院。”刘哲峰说，“外资、国资、民资享受同等待遇。”目前，乐城先行区已经营业的有10家医疗机构，其中9家都是民营资本，1家为混合所有制。

至于准入门槛，项目落地开工前的审批事项全部取消，但要实行项目清单和医疗技术评估制度，“项目、技术行不行，专家评估说了算”。

同时，乐城也在和国内顶级三甲医院谈判，引入后可以承担一些重大手术等。公立医院在中国为非营利性质，但在乐城是可以营利的，方式主要是与已有医院合作开设科室等。不过盈利之后，公立医院也要与其他企业一样缴纳税收。

另一个向外资开放的是教育领域。海南允许境外理工农医类高水平大学、职业院校独立办学。

在成为自贸港前，海南已经是自贸区，如今升级后有何不同？

华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波，是研究自贸区的元老级人物。他认为，自贸港与自贸区的区别在于，前者对外开放的程度更高。

中国的自贸区起步于2013年，上海率先成立，目前已有18个，几乎覆盖了所有沿海城市。陈波向南方周末记者介绍，中国成立自贸区主要是为了适应TPP（跨太平洋战略经济伙伴协定）的要求，向外资开放包括金融、服务在内的综合市场。此前WTO（世界贸易组织）主要是要求中国开放货物市场。

自贸区在政府职能转变（由事前审批到事中事后的报备）、负面清单、金融开放、贸易便利化以及法治这5个方面，进行了有效的探索，但自贸区已无法满足中国进一步开放的要求。

其中的关键在于，外资进入中国实际有两个门槛，一个是外商投资准入负面清单，另一个是市场准入负面清单，后者用于区分国企与民企的投资范围。“外资在国内经营的时候，其实是被视同为民资，准入是开放了，可是市场没有开放。”陈波说。

现在，海南自贸港零关税的范围扩大至消费品，而一般的综合保税区（设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，常设在自贸区内）只为工业品免税。上述提到的进口牛肉、药械等就在零关税范围。自贸港可投资领域也变得更宽，如医疗和教育。

此外，海南零关税开放的领域是全岛。此前所有的自贸区实际上都没有生活区，面积只有120平方公里，但海南是3.5万平方公里，享受的是一个“全岛超级综保区”的待遇。

陈波认为，“超级综保区”有利于产业的发展。一般综保区的面积很小，又远离市区，需要补贴员工上下班交通费等，所以成本很高。

许多大型跨境电商近日纷纷落子海南。一家总部位于华南的跨境电商拒绝了采访，理由是正在与海南敲定协议，这个时间不想让总部所在的地方政府知道，“地方政府可能会担心我们迁走”。

除了零关税，自贸港的税收优惠也优于自贸区。据一位园区负责人透露，对于自贸港，国家推出的鼓励类产业有四十多个，海南还有一批正在申报。上海临港自贸区实行同样低税率的鼓励类产业，只有4个。

西部和一些高科技企业也可以享受这样的税收优惠，但往往是由财政强大的地方政府补贴出来的。“在海南，国税都已经把税基让渡出来了。”陈波说。

之所以选择海南成为自贸港，陈波认为，大多数自贸区在设计上没有达到要求，自贸港的建设需要一定的物理条件。海南在地理上与中国大陆天然隔离，经济基础弱，有利于风险防控，做好了推广，做不好就不推广，所谓“二线管得住，一线才能放得开”。

而其他自贸区一直以可复制可推广作为前提，实际上却被这个前提绑住了手脚。

虽然比国内的自贸区更开放，但作为自贸港，海南面临的是全球竞争。目前全世界共有130多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港内涵和功能相似的自由经济区域，中国香港、新加坡都是知名“选手”。

剑桥大学学者史塔威尔在其著作《亚洲教父》一书中，用不少笔墨描绘了香港和新加坡成为自贸港的历程。香港和新加坡早期极为相似，都是“港口城市型的地区和国家”，均被英国殖民。

自从成为殖民地，香港和新加坡最大的作用就是为外资牟利，提供无关税贸易，还成了国际洗钱中心。这个简单的经济把戏可以概括为：通过比邻国和邻近地区高效那么一点的服务业套利。但是殖民地是原材料的提供者和成品的购买者，令本土工业丧失了竞争力。

变革源于新加坡，其在1960年代开始转向出口型工业，吸引全球企业来新加坡投资，加之强大服务业的支持，一步步跃升至高端制造业中心。

不过，新加坡产品的开发大多由跨国企业进行，本土没有什么知名的工业企业。成为自贸港可以说是新加坡不得已的选择，因为它没有一个像中国如此庞大的市场。

史塔威尔刻薄地说，东南亚孵化不出国际品牌，只是把廉价劳动力出租给了跨国公司，后者只在这些地区进行外包加工，而其研发部分继续留在发达国家。

由此来看，“背景”的不同，使海南与新加坡或香港有着截然不同的发展路径或目标。尽管在零关税等政策方面，海南与全球自贸港差不多。

大多数受访者都提到“差异化竞争”，如旅游业是海南提出的三大主导产业之一，海南未来也有可能成为像香港、新加坡一样的购物、医疗天堂。

另外两个主导产业是现代服务业和高新技术产业，顾清扬认为，这两个产业也都比较符合海南的定位。海南秀丽的风光绝对不能破坏，同时海南工业基础比较差，不适合搞大规模工业制造。“中国唯一有夏威夷风光的宝地，拿来做制造业太可惜了。”

所以，海南可以在一些特定的高新技术产业领域做一些研发，例如洁净科技。也可以大力发展现代服务业，服务贸易是中国的短板，有着巨额逆差。

“服务业与制造业高度相关，但是现在很多都可以离岸来做。”顾清扬建议，把纽约的会计师事务所和新加坡的海事仲裁都搬到海南来。不过关键问题是，海南能不能招得到服务业人才。

金融领域，海南暂无太大突破，而是直接复制了上海自贸区和粤港澳大湾区金融开放的内容。

中国资本账户开放还没有时间表，境内企业主要是通过自由贸易账户（FT账户）与境外资金自由汇兑和结算。FT账户是上海自贸区金融改革的重要创新。

据陈波介绍，FT账户的主要作用有两个，一个是境内企业可以通过借贷海外人民币或外币；另外可以直接向海外投资，避免大量审批，但是跨境资金有额度限制，为实缴资本的200%。

“洋浦是取代不了香港，取代不了新加坡，也取代不了上海的。”洋浦经济开发区投资促进局副局长张良赶着开会前，向南方周末记者强调了一句，“我们是错位发展，不一定非把别人撞倒才行。”

洋浦港是海南唯一深水良港，寂寥了二十多年后，迎来了最热闹的时刻，最近一个月来考察的企业快把门槛踏破了。来的企业大部分是食品加工以及物流仓储类的，想利用加工增值免税这条政策，还有一些为高科技企业和先进制造业。

张良坦言，洋浦的劣势很明显，从海南辐射中国内陆成本较高，但优势是自贸港政策落地后，大量国外的东西可以进来。中国先进制造业往外走，形成一个产业内外交融的集聚区。有了集聚效应，便利性提高，成本就会降下来。

洋浦经济开发区管委会现在的办公大楼，仍是港商于上世纪修建的洋浦大厦。1988年，港商于元平与李嘉诚控股的熊谷组（香港）有限公司打算开发洋浦，但因有政协委员将“新租界”等大帽子扣在海南头上，洋浦开发搁浅，海南省后来将其收回。

上海浦东后于1990年抢跑，如今上海港（外高桥港和洋山港）在国际航运、物流分拨以及高端制造方面根基深厚，并且是世界上最大的集装箱吞吐港，2019年实现4330万标箱，10个月吞吐量差不多超过新加坡全年。而洋浦港至2025年的目标是500万标箱。

顾清扬提及，现在新加坡有一些商会和企业对海南很感兴趣。像许多东南亚国家一样，新加坡有不少海南人，中国又是全世界最具有吸引力的一个大市场。但企业投资要找的是“全球洼地”，考虑的是一个综合营商环境，而不是中国区域内的最优。

至少目前，顾清扬感觉新加坡对海南了解不够充分，没有看到什么招商引资方面的宣传。据海南不少园区负责人反映，受疫情影响，原本定好的出国行程，均不得已中断。

新加坡早期发展时，在招商引资上举整个政府之力。新加坡原经济发展局主席、海南人严崇涛在其回忆录中说：“如果你拨打100个电话，有10个总裁回复你或者愿意接听电话，你已经算走运了。如果这些人中有两个能同意来新加坡参观访问，那你就更幸运了。如果最终能有一个人愿意在新加坡投资设立公司，那你真的是幸运至极了。”

目前，零关税主要在海南的综保区试点，这样的试点只有两个，一个是洋浦保税港区，另一个是海口综保区。

“基础比我想的还要差。”考察完洋浦港后，卢志春坐在车里算账，相关配套如仓储、冷链，洋浦港暂时都没有，只能租用两家企业的，其中一家还“停滞”了。但是机会难得，由于零关税试点的土地面积非常小，已经有二十多家肉类加工企业抢在了前面。

即便依靠外资的优势进入综保区内，把关税降下来，企业还要面临一项新的挑战，物流成本升高。因为海南与内陆天然隔绝，海外货物如果从海南进入内陆，可能面临水路与陆路的多次转换和装卸。

最终来不来海南落户，父女俩要对综合成本进行详细测算。

身在洋浦港，就能看到海面上“盛开”的海花岛，这是恒大在儋州市填海造出的城。卢志春饶有兴致地打算上岛一看，车辆驶过洋浦跨海大桥，这座桥将洋浦经济开发区与儋州市白马井镇连在一起。据老闯海人介绍，像这样的大桥，海南共设计有一模一样的5座。

海花岛上有人居住，车辆来自全国各地，但部分工程还没有结束，也没有开工的迹象。卢志春想找一家中介问问二手房的价格，中介全都锁着门。

自三年前开始，海南不断加码房地产调控政策，2020年3月刚推出的现房销售制度甚至比一线城市还要严厉。

“海南付出的学费太多了。”卢志春说。

（应受访者要求，卢志春、卢爱华为化名）

2020年以来，打造海南这个全球最大的自贸港，成为中国最重要的区域战略决策。一系列加持政策的发布，犹如密集的鼓点，体现出一种前所未有的紧迫感。

毫无疑问，海南将成为一块新的改革开放试验田。通过更自由的贸易和投资、更低的准入门槛、更便利高效的营商环境，海南将为中国其他区域展示制度变革的深度和绩效。

这场试验刚刚开场。海南究竟会如何让这些愿景变成现实？“百万人才下海南”的设想能否实现？高科技企业和高端服务业是否愿意落地海南？本期专题将为你解答这些疑问。

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再造海南