乡村振兴背景下镇村融合发展的“融”与“合” ——以广东省龙归镇为例

我国城乡发展自改革开放以来取得了巨大成就，城镇化步伐不断加快，农业综合生产力不断提高，城镇居民和乡村农民的生活水平都有显著改善。但对比城镇发展质量，我国乡村发展却依旧存在发展不充分、空心化、基础设施落后、发展资源匮乏等诸多问题，甚至正在逐步走向衰落。随着经济的快速发展，城乡发展不均衡、乡村发展不充分不仅没有减弱，反而使得乡村发展问题更加暴露无疑。党的十九大首次提出乡村振兴战略，随后国务院又发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》文件，以习近平同志为核心的党中央洞察到当前我国“三农”问题的症结所在，在我国进入社会主义发展新时代阶段提出了重要的科学论断。

当前，在城市化进程中，小城镇正起着日益重要的作用。自市场化改革到20世纪末，小城镇一直显示出引人瞩目的发展活力，是乡镇企业的主要载体、吸纳农业转移人口的主阵地。它作为一个区域的政治、经济、文化、教育、科技和社会服务的中心，不仅可以为人民的生产生活提供基本物质保障，还可以带动相关产业部门的发展，对区域经济的发展起着重要作用。小城镇依托城市和乡村的双向资源输入以及国家建设特色小镇的政策支持，发展条件较好，前景可观。未来的几十年，将是我国城市化进程的高质量发展时期，也是小城镇高质量发展的黄金时段。小城镇的高质量发展也能带动周边乡村的成长，为产业发展提供引擎，为公共服务提供中心，为乡村就地城镇化提供载体，可以在多个方面促进乡村振兴发展。龙归镇是广东省韶关市的农业大镇，农林资源丰富，工业发展较慢，体量较小，布局分散，规模不大，辐射带动能力不强，市场化程度较低，集聚度不够。因此，本文以龙归镇为例，在其新一轮乡镇国土空间总体规划中探索镇村融合发展过程中的“融”与“合”的微观具体策略，为类似地区的镇村融合发展提供经验与启示。

图1  小城镇发展的起承转合地位和作用

资料来源：作者自绘

对于小城镇，镇村融合发展一定程度上会扩大小城镇的规划范围，缓解其发展用地不足的问题，同时可以激发小城镇的多样功能性和全面综合性，提高小城镇的发展质量和水准。更能加快小城镇和乡村之间双向输出关系的建立，将小城镇内的部分产业转移至乡村，减少小城镇内资源的不合理分布和部分资源过剩现象，带动乡村发展，实现资源的优质流通。从而加快实现镇村互动，相互之间取长补短、共同发展，带动镇村和谐共生。

对于乡村，镇村融合发展将减缓大量乡村人力资源涌入小城镇和城市，削弱乡村空心化和老龄化趋势，增强乡村的人气和活力；可以激活小城镇向乡村反哺发展资源，助力乡村合理规划，提高基础设施和公共服务设施水平，切实保护和发扬乡村自身的特色文化资源；有助于科学保护农田资源，增加农业产品产量，拓宽销路，促进农业现代化进程；更能有效加强对农田耕地、绿化环境的监察和管理，维持生态的平衡，激发乡村可持续的高质量发展。

镇村融合发展是推进乡村振兴发展的重要途径。以镇村融合来促进乡村振兴，有助于加强镇村内各要素在市场化条件下的自由流动和双向互动关系，推进镇村在基础设施、公共服务方面的融合，相互补短板，优化强弱项，鼓励更多资金、技术、人才等向乡村地区流动，最终通过镇村融合推进农业农村现代化发展，实现乡村振兴。

（1）“融”是“合”的途径

实现镇村融合发展，需要通过“融”的途径来实现“合”的目标。如果镇村发展是“各自为政”，缺少“融”就难有“合”，融合发展将无从谈起。在镇村不能融合发展情况下，即使乡村有所发展，由于其发展缺乏与小城镇的融合，其发展程度会因缺乏融合而受限，不利于缩小镇村差距。镇村之间缺乏融合发展，乡村的发展红利会由于小城镇在城乡的阻碍导致乡村受到城市“虹吸效应”影响减少，城市的辐射效应也会因此而得不到有效释放，相互之间的矛盾和差距将越来越大。

（2）“合”是“融”的目标

在镇村融合发展中，小城镇与乡村互动，以“融”实现“合”。只有“融”而没有“合”，仍未实现融合发展目标。镇村资源要素非单向流动，而是双向流动。只是乡村资源流向小城镇，是“涸泽而渔”式地发展；只有小城镇一味对乡村的资助，也不是真正的镇村融合发展。镇村联动发展，才能在“融”中实现“合”的目标。镇村待遇平等，双向交流，扬长补短，相得益彰，是以“融”实现“合”的根本。

镇村融合发展是要将小城镇的发展与乡村的发展粘合起来，可以结合新的乡镇国土空间总体规划落实推动镇村融合发展，重点从生活互助、生产互动、生态互纠三个宏观策略来实现镇村融合发展。

2.2.1 生活互助

镇村合作协同完善乡村服务供给，提高乡村的公共服务设施水平和基础设施水平，优化镇域空间结构，促进镇村协同布局，平衡居住与就业；推进镇村社区建设，合理供给空间和配套设施，构建形成镇村社区联络网络。

2.2.2 生产互动

镇村产业的绿色融合，带动乡村经济的发展。可以发挥乡村地域独特的生态优势，走产业绿色发展道路，同时结合小城镇和乡村产业的基础推进第一、第二、第三产业的有机融合发展，建成产业交织互补的新发展平台。

2.2.3 生态互纠

严守各层级国土空间总体规划划定的永久基本农田红线和生态保护红线。小城镇针对乡村内不合理耕地开发采取退耕还林、退耕还草等生态保护措施，保证对农田资源的适度利用和定期休整；采取生态保护修复提升镇村环境质量，开展动态环境监测和修复计划，完善小城镇绿地系统与景观体系。乡村内建立村民纠错监督举报机制，保障乡村环境质量稳步提升。

图2  龙归镇在韶关市武江区的区位

龙归镇位于韶关市武江区的中西部，东邻西联镇和曲江区的白土镇，南与曲江区的樟市镇、罗坑镇相接，西与江湾镇和乳源瑶族自治县毗邻，北与重阳镇、一六镇相连。距韶关市区19公里、韶关高铁站和芙蓉新城10公里，是广东省275个中心镇之一（图2）。2018年，龙归镇辖15个村委会（行政村）和1个社区居委会（镇区），215个村民小组（自然村），是典型的“一主多点”的镇村体系（图3）。

图3  龙归镇“一主多点”的现状镇村体系

资料来源：作者自绘

3.1.1 镇村布局松散，协作和联系不紧密

现状各行政村相对于镇区呈由密到疏的扩散性集聚，距离镇区越近越集聚，越远越分散。从整体布局来看，镇域各行政村的布局比较零散，缺乏一定的分区组织与片区统领。加上交通组织集中在北部，南部由于农田山林阻隔，交通不够便利，镇区未能形成与各行政村的集聚互动，各村之间更是独立发展，缺乏联动效应。

3.1.2 镇村缺乏明确功能定位，发展不均衡

现状除了镇区的家具装饰与五金等第二产业和方田村的文武阁文保单位可供发展成特色旅游产业外，龙归镇其他各村缺乏明确的定位，在产业、职能、发展方向上趋同现象严重。缺乏特色导致各村在镇域内部竞争，并未充分发挥各自区位优势和原有优良发展基础，并且缺乏主导产业的确立与多产业协调，各村发展不均衡。

3.1.3 镇区自身的辐射带动作用不强

龙归镇区作为镇域行政、经济中心，对整个镇域范围的服务能力不足。由于交通、地理位置等因素影响，镇区的服务很难辐射到各个行政村及村民，商业等公共服务配套设施难以满足大部分镇域人口需求，服务等级也相对弱。

3.1.4 镇域各村缺少等级和地域划分发展不力

由于上一轮总规中只明确了行政村，并未明确在规划中划分中心村和基层村，所以现状各村的基础服务设施配套水准各不相同，并且各村的现状公共服务设施等级均较低，已难以满足现状要求。同时，镇域各行政村的发展优势由其距离镇区的距离所影响，偏远行政村即使具备发展条件也难以得到实际发展。

除了镇村体系自身的问题，当前龙归镇还面临诸多限制镇村融合发展的突出问题，既包括了空间建设、产业发展等表象问题，也包括了社会网络、生态环境等容易忽视的隐性问题，这些问题制约着龙归镇的镇村融合发展，更是影响到了乡村的振兴发展。

3.2.1 空间建设受限

龙归镇区面积范围较小，内部空间布局紧凑约束，但周边空间扩展困难重重。自身的公共服务设施和基础设施水平一般，部分设施如停车场和消防设施严重缺失，但由于镇区缺少用地和建设拓展空间，公共服务设施和基础设施完善难度大，辐射水平很低。

3.2.2 产业发展单一

龙归镇基本以第一产业为主并且发展模式传统、生产效益较低；第二产业比较落后，除了小水电产业相对发达外，其他工业占比较低；第三产业相当薄弱，基本无发展。产业发展缺乏对镇村文化、生态等资源的挖掘，发展潜力受到遏制。

3.2.3 社会网络缺失

除了龙归镇区以北的冲下村、以西的留村、以南的龙归村与镇区联系相对紧密之外，龙归镇域内其他距离相对较远的行政村与镇区联系薄弱，并未形成紧密的镇村社会网络，基本呈现各自为政的状态，缺乏统一管理和向心性。

3.2.4 生态环境忽视

龙归镇域内各行政村生态环境优美，自然资源丰富，但缺乏对生态环境的重视和合理管控保护，露天焚烧秸秆垃圾、随意建坟、乱砍滥伐等现象数见不鲜，对生态环境造成了严重破坏。同时，龙归镇区的生态绿化缺少设计与规划。

针对龙归镇存在的镇村体系问题和影响镇村融合发展的主要问题，在国土空间总体规划中提出镇村融合发展的总体推进思路：因地制宜、取长补短、循序渐进、镇村融合、和谐共生。具体通过对镇域内14个行政村采取不同阶段和程度的发展措施，促进各村因地制宜、循序渐进的振兴发展，以及镇村之间的互动交融以及合作共赢，最终达到镇村融合发展的根本目标，为城市向各乡村进行资源反哺提供基础，提高镇村整体发展水平。

4.2.1 “融”——镇村交融，促进镇村互动

龙归镇域内各村发展水平不一，特色资源各异，因而发展的方向和趋势也应有所不同。结合各村实际情况，采取因地制宜的发展模式，形成镇村交融的态势，为未来镇村进一步融合发展打下基础。

（1）针对镇域内第一产业发达、农林遍布的乡村——龙安村、方田村、寺前村、后坪村、坳头村,主要是完善公共服务设施和基础设施的建设，提高村民的基本生活水平。结合乡村内的特色资源和周边交通环境等条件，在龙安村和方田村发展现代特色农业，寺前村和后坪村发展特色林地产业，坳头村发展经济林业。在乡镇国土空间总体规划的基础上，将龙安村、方田村和寺前村、后坪村各合并为两个单元编制村庄规划，作为详细规划实行，促进村庄规划层面下的多规合一。在坳头村发展经济林业，一个村作为一个单元单独编制村庄规划。坚持生态优先，差异化布局农业空间，挖掘农业生产力。针对不同程度的生态环境需求和影响，以及坚持乡镇国土空间总体规划中对生态保护红线和永久基本农田红线的遵守原则，在龙安村和方田村差异性布置绿色生态农业区、无公害农业区和综合农业区等现代特色农业区；在寺前村、后坪村、坳头村明确开发和保护林地的界限，形成一般开发区、适宜开发区和林地保护区等特色林业区。拓展农林开发项目，延伸农林产业链，与龙归镇区的农林企业达成合作，最大限度挖掘农林生产力、増加就业。同时，政府从镇区向乡村输出优秀科研人员并定期指派驻村监管人员对两个规划单元进行严格监督，发展现代农林科研提高农林产量，并切实保护生态环境和农田林地，达到镇村交融互动的态势。

（2）针对镇域内以第二产业为主、商贸物流发达的乡村——社主村，积极促进其工业转型，培育科技新兴产业，并与镇区规划范围内冲下村的互联网“信息良仓”加强合作，建立乡村之间的联系。龙归镇政府要制定系列产业环保政策，改变当前高能耗、高污染、低技术的产业模式，提高社主村已有产业的质量，扶持科技性企业发展，引导镇域内产业有序升级。在社主村内推进工业区建设，完善产业配套基础，聚集龙归镇工业产业，形成产业规模化效益，成为服务整个龙归镇乃至韶关市的工业商贸物流区。

（3）针对贫困村和特困村——凤田村、山前村，最需要解决的是亟待提高的村民生活水平问题。加快建设完善的公共服务设施和基础设施，满足村民自身基本的生存保障。在两村向镇区提供人力资源的同时，镇区也要对其进行回馈和支持，将生存发展的资源逐步分配到凤田村和山前村，利用资源倾斜政策等措施切实改善两村村民的首要生活问题，促进基础设施建设的完善和生活水平的提高，逐步实现特困村的脱贫，使其融入龙归镇的平均发展水平，强化与龙归镇的整体融合程度。

（4）针对行政村范围内生态保护区域较多的乡村——盘村、续源村，发展生态林业，严守生态保护红线，加强与镇区的紧密联系，并且定时定期向镇区进行汇报和相关知识学习，通过对生态林地保护的方式，作为龙归镇发展过程中不可或缺的区域部分融入龙归镇。更要形成分级分类的生态管控机制和空间预警机制，对生态林地进行实施观察和监管，并向两村派遣专家进行生态保护相关的咨询教育，培养更多相关人才，提供一定数量的驻村生态保护就业岗位，促进人才回流。

4.2.2 “合”——镇村合一，实现镇村一体

首先对龙归镇上一轮城镇总体规划进行解读，镇区由于受到对外交通和河流的影响，镇区发展方向主要是整体向北，将冲下村纳入了城镇建设用地范围中。但是在总规中没有充分考虑冲下村的实际发展问题，直接将整个冲下村土地规划成了城镇建设用地，这种“简单粗暴”的用地规划布局根本没有考虑乡村的发展，更无从谈起镇村融合发展（图4）。

图4  上一轮城镇总规中龙归镇区与冲下村的关系

资料来源：龙归镇总体规划（2005-2050）

在新一轮的乡镇国土空间总体规划中，考虑到确实镇区的可用土地面积有限，已有的公共服务设施和基础设施也逐步无法满足镇区居民需求，亟需向外扩展镇区用地，以转移部分公共服务设施和产业。规划着重考虑了发展相对较好、地理位置优越、交通便捷、紧邻镇区、未来发展潜力相对大的几个乡村——留村、冲下村、龙归村，考虑将其逐步纳入到镇区规划范围内来做一体化考虑，既考虑到镇区拓展的需要，有考虑到乡村自身的发展诉求，实现镇村一体，促进农村人口就地城镇化，也改变乡村地域人口不断流失的现状。在具体镇区空间布局规划中，首先将现状镇区以北的冲下村包含进来，实现镇区用地的跨河发展；另外的留村和龙归村在远景发展过程中可逐步融入。在不占用生态保护范围和基本保护农田的基础上，通过协商赎买等方式和平转化部分村庄建设用地为城镇建设用地，适度转移部分文化休闲设施和教育设施到新镇区，在缓和旧镇区用地紧张的基础上，结合冲下村自身的文化资源特点，发展一些新型产业，如互联网+农业、文化+农村等产业，形成镇村一体化发展的局面，使得龙归镇成为具有鲜明特色和化底蕴的小城镇，而冲下村也成为产业兴旺、生态宜居的乡村振兴示范点。

图5  新一轮国土空间总体规划中龙归镇区与冲下村的关系

资料来源：作者自绘

随着国家自然资源部的成立，国土空间规划体系的构建，对城镇的发展提出了新的要求，国土空间规划强调生态文明建设，促进永续发展，注重存量，随着城镇化速度减慢，以往以规模扩张为主的增长方式难以为继，挖掘存量成为当务之急，重视发展的质量，包括城镇、农业、生态三大空间的发展质量，质量是存量发展的价值体现。注重流量，数字化时代，能产生流量的都是有一定特色的，流量空间可以促进区域协调，城乡融合。2019年5月23日，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式公布，其总体框架为分级分类建立国土空间规划，明确各级国土空间总体规划编制重点，强化对专项规划的指导约束作用。国土空间规划体系的构建对小城镇在全域发展、生态建设、城乡统筹、乡村振兴方面提出了新的要求。

镇村融合发展将逐渐成为乡村振兴战略实施的重要推力，也将逐渐作为城乡融合的过渡过程受到重视。在镇村融合过程中需要因地制宜，循序渐进，切实考虑“融”与“和”之间的关系，为最终达到镇村融合发展奠定基础。本文探索了龙归镇在新一轮国土空间总体规划中落实镇村融合发展的具体策略，尚不全面，存在一定的局限性。在今后的研究中，应进一步展开比较案例研究，相信未来会有更好的镇村融合发展应对策略和方法提出，从而促进小城镇和乡村的和谐共生发展。

参考文献（上滑查看全部）

 *本文为2020年中国城市规划年会论文。

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