文章精选 | 城市更新规划中的体检评估创新与实践——以北京城市副中心老城区更新与双修为例

近年来，“体检评估”这一概念在规划编制中受到了越来越多的关注，特别是在国土空间总体规划中已经形成了相对完善的体检评估技术框架，包括体检评估的内容、指标体系、监测平台、动态维护与常态化监管问责机制等一系列内容。例如，《深圳城市发展(建设)评估报告2011》中提出“城市体检是综合化、定量化与动态化的规划实施评估，是对我市各层次城市规划(总体规划、专项规划、法定图则等)、公共政策对城市发展的实施效果进行监测与评价，促进与保障各项城市发展目标得到有效实现的重要工具”。2016年初，北京市测绘设计研究院基于地理国情普查与监测工作背景，提出城市体检是空间大数据服务于监测“城市病”和城市精细化管理与决策的一种具体应用。2017年9月，在中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中，体检评估已经成为重要的内容与亮点，这版总体规划建立了面向实施过程的“一年一体检、五年一评估”实时监测、定期评估、动态维护的常态化机制。每年对总体规划的实施进行“体检”，每五年对总体规划的实施进行全面评估，对城市发展状况、城市规划目标及相关要求的实施效果进行监测、分析和评价。

然而在法定规划之外的其他类型的规划中，城市体检评估尚未形成明确的要求与完整的技术框架。尤其是在城市更新规划中，城市更新改造地段往往面临着复杂的产权信息与多样的城市问题，更需要细致的规划与治理手段，而这一切都离不开精细化的城市体检评估作为工作开展的数据基础。随着近两年城市更新需求的增长，对于城市更新规划中的体检评估也逐步形成了一些多元的方法，包括徐勤整、厉奇宇等人提出在历史街区更新规划中通过构建“街区诊断”三级指标体系，从人口、功能、交通、风貌空间等方面深入探究街区“病灶”，并试图发掘表象背后的本质问题所在，同时系统地制定规划工作方案；卓想等人提出通过“城市双修”规划评估，精准查找建成区现状问题，结合国民经济和社会发展计划，细化落实各层级重点实施项目。《智库观察》提出要把城市体检与城市更新有机结合起来，要统筹体检、更新+、“城市双修”，坚持“精致”发展理念，明确优化城市功能、完善公共设施和提升城市品质的目标、要求、策略，细化公共要素配置的要求和内容，实现协调、可持续的有机更新和绿色高品质发展。

综上所述，城市更新规划中的体检评估仍然缺少对相对大范围的城市更新地段进行精细化体检评估的系统性方法与工作框架。本文将分析当前城市更新规划中的体检评估所面临的主要问题，通过北京城市副中心老城区更新与双修的实践工作，探索城市更新地段精细化体检评估的技术方法与工作范式，从而推动城市更新规划的精细化规划实施与治理。

城市更新地段一般建成时间较长、权属情况复杂、历史数据迭代频繁、信息极其庞杂分散。在数据逐步完善的过程中，数据类型多样且规模庞大，很多数据的统计口径、统计时间、统计范围均存在较大的差异，甚至很多基层数据记录尚未信息化。因此，单纯依靠拼凑现有数据很难形成较为全面的城市建设现状数据样本。

另外，目前城市建设往往采用以各职能部门为核心的分散式决策模式，由此导致了相关现状数据分散在各个城市建设主管部门及各类建设单位，信息汇聚不畅，部门之间存在壁垒，数据分散、碎片化的现象非常严重。各职能部门的管理边界、管理范围、管理标准等方面存在差异，导致数据在各个城市建设主管部门内部及部门之间均无法联动，相关信息数据难以在同一空间体系和标准体系下进行评价分析。

2.2.1 明确数据精度

2.2.2 构建体检评估体系

(1)强调体检评估指标的综合性与系统性。城市更新是一项综合复杂、系统协同的工作，包括城市更新地段存量用地的更新、生态绿地的修复、历史文化的传承、公共服务设施的织补、人居环境的改善、基础设施的提升、城市风貌与公共空间的塑造等多个领域，老城区内的“顽疾”往往是多项城市系统问题交叉作用而形成的。例如，一条街道的环境问题突出，其原因不仅是两侧建筑立面风貌不佳，还通常与街道两侧的用地功能、交通组织息息相关。因此，必须建立综合性、系统性的体检评估体系，才能深入诊断城市“顽疾”，指导城市各类更新改造建设工作。

(2)强调评估指标的适用性与实施性。体检评估不仅要评价是否需要新增设施，还需要评价现有设施是否需要修缮。因为城市更新改造过程中除新增设施与新建用地外，现有设施的提升改善也是城市更新的目标之一，如各类公共设施的改(扩)建、老旧小区的整治、背街小巷的提升等。另外，为了指导城市更新项目库的形成，除了评价现状问题，规划是否具备实施条件也应纳入体检评估范畴。只有对城市现状的供地条件、建设成本、新增设施的需求程度等更新改造难度进行精确判断，才能实际指导更新规划的实施。

2.2.3 创新调查方法

(1)推动多元主体的参与。城市空间的管理主体、建设主体与使用主体是多元的，其各自的诉求不尽相同，因此在城市更新规划体检评估中，对待任何一个问题都不能从单一的技术角度出发，片面地去评估分析，而应进行多维度的综合评价。城市决策者制定的战略目标、城市建设主管部门的管理难点、投资开发企业的基本诉求和人民群众的生活“痛点”都应纳入城市体检评估的工作范畴进行综合评估，找到城市问题的主要矛盾与核心症结。因此，城市更新规划中的体检评估工作离不开大量的公共参与活动、调查及企业部门的访谈。

(2)创新多元技术的应用。要积极使用各种创新技术，发挥大数据对动态数据批量处理的优势，对职住平衡、交通情况、街道活力、生活性服务业需求等进行评价。同时，对于大数据覆盖不到的地方，应该依托专业优势，通过实地踏勘补充缺失数据，如街道环境风貌、建筑历史价值等都离不开人工判断与专业的技术评估。

2.2.4 搭建智慧平台

城市更新规划中的体检评估的数据内容庞大，因此无论是数据的收集处理还是动态更新都需要智慧化平台来支撑。只有通过空间地理信息技术与数字信息的智慧应用，形成更加直观的体检数据平台，才能有效地指导空间规划建设。另外，通过智慧化平台实现现状数据与项目库的信息联动，实时汇集整理城市建设运营过程产生的各类数据，量化评估各个专项领域中的核心要素与指标，可以为城市管理者提供多维耦合、相互关联、直观可视的管理信息。

规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。老城区是北京城市副中心现状人口和现状建设的主要承载地，83%的现状人口、68%的现状建筑均位于老城区范围内，是落实以人民为中心的发展理念、让人民群众有获得感的关键地区。为高质量实施《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年—2035年)》，强化顶层设计，补齐老城区短板，实现以新促老、新老融合，加强长效机制建设，自2018年6月以来，北京市规划和自然资源委员会协同通州区委、区政府开展了老城区的更新与双修工作(图1)。

图1  老城区区位图

本次北京城市副中心老城区更新与双修实践参照“城市双修”的技术要求，建立了“城市体检+专项规划+行动计划+重点示范项目”的工作框架。其中，老城区现状体检评估的作用至关重要，是指导专项规划、形成近期项目库、实施重点项目等所有更新改造工作规划、建设、管理的基础，总结起来主要有以下五方面的技术特色。

图2  地块体检信息示意图

本次体检评估工作针对老城区的建设现状，从生态空间、绿地空间、公共空间、历史文化、城市风貌、居住社区环境、公共服务设施、市政基础设施、道路交通、存量用地10个方面构建了综合评价体系，并创新了适用于老城区建设情况的评价标准。

3.2.1 强调综合性与系统性

以实现城市整体提升为目标，发挥城市规划学科综合与思维统筹的优势，对现状城市空间各类要素进行综合系统的评估，避免以单一项目的建设目标或者从单一实施部门的角度评价现状。

以城市街道的体检评估为例，虽然每年都对老城区内的多条街道进行环境整治或者景观绿化工作，但是通过公众调查发现，居民对这些街道的综合评价仍然较低。本次体检评估扩充了调查范围，从街道风貌、街道活力、绿化景观、道路交通设施四大方面，设置了17项体检指标(图3)，综合评价老城区内的街道现状情况，为每条街道设计综合的治理方案，通过街道两侧用地功能更新、交通疏导治理等多维度的系统行动，联合城管委、规划、住建等部门共同根治街道环境问题。

图3  街道体检评估综合评价因子示意图

3.2.2 强调适用性与实施性

本次体检评估工作以实现《北京城市副中心控制性详细规划( 街区层面 )(2016年—2035年)》为目标，评估规划与现状的差距及规划实施的难易程度。同时，围绕治理“城市病”，对城市品质提升情况也进行——评估，如背街小巷、老旧小区的环境品质和口袋公园的增补条件等，这些内容虽然并不属于控规范畴，但是是城市更新中重要的改造内容。

以老城区社区公园的体检评估为例，通过对比街区控规与现状社区公园在布局、数量、规模上的差距，从实施需求的迫切程度、实施条件的难易程度两大方面对未来需要新增的公园绿地进行评估，制定近三年的新增社区公园项目计划表。另外，逐一调研老城区内的现状社区公园，根据环境品质、交通可达性、使用效率、服务设施与功能复合程度五大方向、12项指标对每一个社区公园进行评估打分，筛选出现状品质较差、近期迫切需要改造的公园，列入近三年改造提升社区公园项目计划(图4)。

图4  现状社区公园体检评估指标示意图

3.3.1 整合跨部门的综合数据

老城区更新改造的实施主体涵盖城乡建设领域的所有行政管理部门，并且还包括大量的建设平台公司，部门单位数量众多。为了避免条块分割、各自为政的分工方式带来的数据信息共享困难，为老城区更新提供一个较好的工作基础，本次工作在北京城市副中心老城区城市双修和更新指挥部的整体安排与统筹调度下，与部门属地全程紧密配合，完成了一次跨部门的城建数据收集，规划前期对街道乡镇、各个职能部门等进行座谈与数据收集，获得了大量的纸质文件与电子数据。

3.3.2 开展社区级的公众参与

北京市领导在调研城市副中心老城区更新与双修工作时多次强调“要坚持以人民为中心，紧紧抓住老城区居民对美好生活的需要，把改善民生放在重要的位置”“在老城区提升上先做几件事，抓住百姓生活的‘痛点’，改善生活环境和条件，让群众有获得感”。抓住百姓生活的“痛点”、改善生活环境，最重要的工作基础就是做好广泛的公众参与调查工作。

老城区更新与双修范围总用地规模约为58.5 km2，共涉及4个街道、5个乡镇、146个社区，调查研究对象范围广、规模大。为了能够精准高效地获取数据，本次体检评估工作由通州规划和自然资源分局牵头组织，老城区更新与双修技术团队全程跟踪配合，历时一周，对老城区内146个社区的居民进行了问卷调查，共收集有效问卷12 000余份，市民意见10 600余条。本次体检评估工作通过问卷调查聚焦了百姓生活的“痛点”问题，通过描绘市民的心理地图找到老城区问题集中的区域，为更好地落实以人民为中心、推动百姓参与共治提供了重要支撑。

3.3.3 引入大数据的评估技术

本次体检评估工作涉及10个专项，达到地块级的精度，数据量十分庞大，因此有必要引入人工智能的数据处理分析方式，提升整个体检评估工作的效率与精确度。通过多源数据的采集，对静态或动态页面进行解析，抓包获取城市相关原始数据；融合空间数据，从地理空间的视角认识、分析城市的各类数据，融合转换文本、矢量、坐标多类型数据，直观展示老城区现状空间的数据信息；创新数据应用分析方法，建立数据的应用分析模型并应用于实际问题，如职住平衡问题、街道活力问题、公共服务设施的服务能力问题等(图5)。

图5  基于大数据的职住平衡分析图

不过目前大数据应用分析技术仍处于片段式的技术开发阶段，尚未形成系统全面的评估方法，对每一个数据的应用与分析结果，目标导向、分析精度均存在较多差异，因此大数据只能作为城市更新中体检评估的辅助手段。

3.3.4 开展“零盲区”的补充调研

本次体检评估工作对部门数据覆盖不到且通过大数据也难以收集信息的领域进行了大规模的实地踏勘，经过30天的田野调查，70人的专业调研团队共计徒步1 500 km，完成全域现场踏勘，填写了1 612份踏勘表格，对数据死角进行了“扫盲”。例如，调查发现老城区桥下、铁路沿线等消极空间点位达到166个，违规待拆除屋顶广告牌匾有90块，需要进行机非隔离断面改造的路段长243 km，城市常年内涝积水点共有68个，雨污合流小区面积为3.5 km2，无物业小区有210个，有历史价值的平房区有28万平方米，等等。这些信息只有通过田野调查与实地踏勘才能获得(图6)。

图6  “零盲区” 的补充调研示意图

图7  体检评估智慧平台示意图

图8  2019～2021年老城区更新与双修行动计划项目分布图

由于具备体检评估基础，所有策划项目都可以做到明确项目空间信息、逐项分解规划指标、明确主要责任部门、精准地测算投资规模，形成可实施的近期行动计划与项目库。本次体检评估工作围绕“新老融合”，传承老城区历史文化、编织老城区蓝绿空间、完善老城区市政交通等基础设施、补足公共服务短板、重塑老城区城市风貌的总体目标，集中力量有序拉开老城区更新与双修实施工作的序幕。

截止到目前，北京城市副中心老城区更新与双修工作仍在如火如荼地开展。随着西海子公园改(扩)建、“三庙一塔”保护修缮、新华大街改造提升、中仓家园中心改造等一批城市更新与双修项目的实施落地，副中心老城区的生态环境、历史文化氛围、基础设施和公共服务水平得到了明显改善，其承接中心城区功能和疏解人口的作用得到充分发挥。副中心老城区更新与双修的现状数据仍在动态调整维护中，希望通过本次北京城市副中心老城区更新与双修体检评估工作的创新突破，推动城市更新规划的精细化实施与治理，建立起城市更新改造的新范式。

本文来源：规划师杂志，全文在《规划师》2022年2期刊出

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