治理规划 | 王富海等：规划目标虚无现象批判——走向可行动的目标

所谓规划，按照彼得·霍尔的说法，规划师们从开始就针对他们力图实现的目标进行充分的讨论，并且在整个过程中继续这项讨论，确保目标的清晰和可行性， 再对编制的各项方案进行比较和评价（彼得·霍尔，等，2014）。由此可见，在规划的全过程中，目标是第一位的。

所谓行动规划，是为了实现某个预定目标，编制一个有条理的行动流程。简单说，规划的本质就是目标和行动。

空间规划本质上的困难就来自目标和行动这两个方面。

首先是目标。规划目标是多方面且多元的，涵盖诸如经济增长、收入分配、社会秩序、人居环境、生态修复等，它们之间往往并不兼容甚至冲突矛盾，在各个方面交错复杂的现实中，拟定和权衡目标很艰难。而空间类规划的基本任务通常因时因事因人而异，面对同一空间不同规划师所识别的任务往往不同。

其次，是目标与行动之间的关系。空间规划的行动大多需要控制或干预人的行为，它与一般的循环反馈控制系统有着根本的不同。例如我们熟知的航天发射， 它的控制遵守严格而明确的物理法则和数学公式，理论上可以实现百分之百的精准控制和目标达成。人的行为受政治、经济、文化、技术等多重因素影响，充满不确定性，难以有效把握，对其内在机制和规律的认识所需要的知识和信息量十分庞大，几乎涉及全部的人类社会经验。

这些困难是与生俱来的、结构性的，空间规划只有尽可能克服这些客观存在的困难，才能做出可以有效实施的成功规划。遗憾的是，在当前实践中，主观因素导致的目标虚无现象却让这些困难被进一步放大，成为许多规划问题的症结所在。

规划的目标虚无主要有六种表现形式，可藉六个成语逐一概括描述。

表现之一，镜花水月。规划目标诗化表达，高挂云端，非“宜居宜业”不足以宣示情怀，非“战略高地”难以表达愿景，非“国际一流”不能彰显决心，规划目标在攀比中不断虚高。然而现实残酷，财力羞涩，实现目标的心情又迫不及待，于是从局部下手、可视化入手。景观大道是必备，灯光广场是标配，公共空间讲气派，公共建筑求恢宏。此外则是常见的大规模招商，引入产业务求高端，招商必招央企巨商，投资门槛水涨船高，终使得城市成本难以承受，到头来竹篮打水一场空。

表现之二，人云亦云。纵观四十年，中国城市普遍由“流行码”拼贴而成， 开发区、楼盘、CBD、新区、各类园区、综合体、特色小镇陆续登场，最近又忽然流行“科学城”（国家级奢侈词汇，已普及用到四线城市），追逐概念，复制方案，这样堆积起来的空间形态演变，由于缺乏清晰的、个性的及稳定的目标定位，空间方案就没有了自我，泯灭了特色。流行模式全国通用，规划编制形而上，“千城一面”难以避免，目标雷同可能因本地经济社会环境内在机理的不同而无法实现或只能畸形实现。

表现之三，自相矛盾。既要……又要……还要，叠加式目标已成为常态，造成的矛盾主要有四种情况：一是想要解决的问题太多，目标“越位”超出了实施能力的上限，典型的例子就是控规中控制性要素的任性求全，不断加码；二是目标的重心偏离，没有放在规划能够施加影响的点上，而在规划真正能发力的地方目标“缺位”，如某些规划大谈产业策划、企业引进的目标，但在产业空间布局和建设指引上却全无针对性；三是拟定的目标跟实际想解决的问题不一致，目标制订陷入“偏位”；四是不考虑各子目标在时间、空间、财力上统筹协调的可行性，目标序列出现了“错位”。以上四类问题情境虽有系统的目标，但却因目标与现实或目标与目标之间的冲突，最终显得形同虚设。

表现之四，朝秦暮楚。典型的反映便是“任期规划”，一任领导一个定位、一轮规划，规划目标带上了领导的个人色彩，频繁变动。领导为求速见成效， 往往启动新区开发，既可卖地收钱又能新上项目，换一任领导再选新区再开张， 由此导致城市发展目标不稳定，战略无定力，缺乏连贯性和经营积淀，土地过度开发，空间效益大打折扣。当目标变成说辞，丧失战略统筹效力，使行动变成一地鸡毛。

表现之五，胶柱鼓瑟。规划对现实缺乏敏感，对未来缺乏预见，以现状特征推及远期规划，刻舟求剑，目标僵化刻板，不留余地，发展策略和行动落后于客观条件的变化。如深圳华强北封街改造过程拖沓，错过了电子行业和消费模式转型升级的风口，再次亮相已显黯淡。再如多年来城市总体规划以追求开发用地面积为目标，导致用地过剩，难以为继，而大多数城市在新一轮国土空间规划中的诉求依然是增量用地指标！

表现之六，缘木求鱼。过分注重技术理性，建立专业化的“理想目标”，并据此设计“最佳方案”，几乎可以视为多年来规划工作的全部。然而，这种高大上的目标往往是建立在对现实的大幅度跨越的基础上的，对行动的现实环境和可操作性视而不见，导致行动与目标身首分离、南辕北辙。社区（村庄）规划的发展现状正反映了这一问题。其往往被作为一项简单的目标制订活动而不是一种行动模式，规划文本和图集被视为成果的全部。现实是社区（村庄）改善中，过程正义大于结果最优，居（村）民的公共选择及与规划师和相关利益人之间的多向互动， 才是决定规划成败的关键。

上述表现中，前三种是目标本身的虚无，使规划成为无源之水，后三种实质上是因行动与目标的脱节间接导致的目标虚无，让规划成为无根之木。规划的目标出问题，便是“根”“源”性的问题，毫无疑问会从根本上损害规划的科学性、严肃性和权威性，甚至正义性。

国家提出的治理体系和治理能力现代化的要求，给空间规划带来了目的性层面的巨大冲击。在治理体系公平、明确、完备的规则环境下，规划应该成为具有共识基础的利益博弈平台，促成各方在规划未来和管理当前的过程中，充分表达与协调各自的利益关系和边界。所以，规划（Planning）不再局限于规划方案

（Plans），而应回到其初心，成为一个连续循环的治理过程。在这个过程中，虚无的目标既无助于公众的接受或产生激励作用，也是与治理现代化建设的要求相悖的。现代治理具有动态的、多主体的、调和而非规制的、有赖于持续的相互作用等特征（蓝志勇，等，2014）。相应的，规划目标自然要更多体现出务实、共识、协商、反馈的特点。

这些新的特点要求规划的“语言逻辑”应随之发生改变。过去的规划模式基本上遵循格迪斯经典的“调查——分析——规划方案”的单向线性工作顺序，目标和行动皆凝固在方案之中。如果规划实施出现了问题，则说明方案不够好，应当编制一个更好的方案。但在治理语境下，规划是制订与实施的综合体，一个“目标——连续的信息——各种有关未来的比较方案的预测和模拟——评价——选择——连续的监督”（彼得·霍尔，等，2014）的反复循环过程，目标和行动始终在根据现实发展情况进行执行和做出调整，这是纠正规划目标虚无现象的方法论前提。以此为基础，在上述循环的单次过程中，让规划目标从虚向实的关键还在于建立目标到行动之间的“短链条”。具体而言，就是“谋划目标——制订任务—— 明确行动”三个步骤。

所谓目标谋划，其实就是由“解决什么问题”梳理出“能解决什么问题”的过程， 进而为“怎么解决问题”奠定基础。通常意义上的规划目标可能包含三层涵义：一是发展目标，指城市（区域）的发展定位和形势发展的需求，可包括社会、经济、生态、环境等发展子目标；二是空间目标，指为支撑发展目标的实现，城市（区域） 空间的预期建设愿景或发展质量要求，通常包括软硬两方面的子目标，较发展目标更为具象化；三是工作目标，指编制规划或现阶段规划实施要解决的问题。工作目标必须是有限且合理的（王富海，2018），这一点放到今天，置于治理语境下来看，应该改成“有限且共识”。

有限目标是目标谋划阶段的第一原则。要充分考虑规划的时效性，解析城市发展的自身阶段性需求和外部历史性机遇，聚焦当前，近实远虚；要深入研究规划的核心问题，立足于规划效用的发挥组织有效的规划内容，突出重点，找准抓手；要全面了解规划的实施环境，引入时间、空间、财力、主体等维度制订可实施的规划方案，联系实际，量力而行。

共识的目标是可接受的合理目标。在规划师一方，只有知其所以然，才能预知其然，提出的供讨论的方案才有共识的基础，特别是有了运营方和用户方的参与， 目标才更具合理性。然而现实是目标的制订往往不出自于内在需求的研究，而出自于案例借鉴、规范套用等形而上的方式。在威权语境下，很多简单粗暴的复制粘贴和煞有介事的案例移植，只要戳中决策者的甜点，就轻易获得通过，抹煞了城市的多样性与合理性。

即便是有限且共识的目标，也基本上是一般的、高度概括的。诸如经济增长、土地供应、交通改善、设施提升、环境保护等，通常以若干量化指标的形式出现。相比之下，任务就更为具体了，表现为实现目标的路径策略，或是能付诸行动的具体计划。由于凡是任务都涉及预期收益和成本控制（除了资源成本，还有机会成本）的问题，因此各项任务中都隐含争取在有限资源上的竞争因素（例如，加强公共交通和拓宽高快速干道都属于交通改善的范畴，但规划思路和导向并不一致），加之规划相关各方之间的利益博弈和任务实现条件的动态变化影响，从目标到任务的难点在于同时根据竞争性策略和阶段性可能作出任务方案比选。前者要求任务制订应以共识为基础，后者要求任务制订应是渐进的。

规划总是在特定时期内人们共同满意的目标和行动方案。其一，只有具备了资源分配上的共识（例如，国土空间规划背景下一再强调的“一优三高”原则），才能让统一目标下的任务统筹有战略、有原则、有主次缓急。其二，未来导向性是规划的重要特性，其实质是一种对未来不确定性的缓解和抵消。规划通常需要对各种可能性进行比较和判断，通过不断的筛选使最终的目标选择无限趋近于最优解，即所谓渐进规划的方法。两者的共通之处在于都是采取“最大公约数”的方法，将能够确定要实施能实施的任务先明确下来，尚不能达成共识或足够清晰的事项则搁置争议、留足弹性。这样就能较快而清晰地将高度概括的规划目标转化成若干具体的、阶段性的任务，将目标的实现路径转化成对任务的成本和收益的要求。

制订任务要以近实远虚为原则。离当前越近，发展思路和策略措施则会越清晰。所以近期重在“肯定”，明确基于重要性或紧迫度必须开展的举措行动；中期重在“建议”，旨在提出主要思路和重点原则性的规划建议；远期重在“判断”，尤其是对未来城市结构的发展方向要形成大致判断。如此，关注近期，立足当前，在明确近期目标、路径和具体任务的基础上，对中远期只做结构性、原则性的管控和引导；随着规划的实施，结合实施效果与形势变化，渐次对后续阶段的策略和工作进行动态调整，以保障规划对发展的适应性。

为了进一步使问题更为明确，还要将任务转变为表达特定建设计划或行动， 在建设计划或行动中按照预定期限定出实施的标准。比如，某片新区以培育活力极核作为规划目标，要求 5 年内增加 3 万常住人口，由此衍生出的一项任务就是基本公共服务配备。在任务到行动的阶段，就需要根据当地的空间发展格局、产业就业特征、社会年龄结构、现有问题短板等多项因素，进一步明确不同使用人群对公共服务设施的需求，不同类型和等级的设施的布局原则，从而得出各具体设施的改扩建项目计划（包括规模、投资、时间、建设主体等），而且更进一步的，将一些分散的、个别的建设计划综合成统一的规划实施行动。至此，从目标—— 任务——行动这个全过程来说，就是在明确规划目标和任务的前提下为其提供一整套趋近于现实操作环境的实施指引，解决规划落地时要“做什么、何时做、如何做、谁来做”的问题。

其中的关窍就是强调规划在目标、任务、行动三者间的递进逻辑关系，令最终的行动尽可能地清晰。这自然需要遵循一些共通的原则。例如，根据“软硬结合”的原则，既要侧重“软”的体制机制构建工作，也要包括“硬”的地区和项目的建设实施；根据“远近结合”的原则，按层次、有计划、分阶段地推进各项工作全面落实，任务分解时要明确近期、中期、远期不同阶段的具体工作和完成重点；根据“上下结合”的原则，使重点工作成为政府的工作抓手，细化分解各项具体措施，逐级明确责任分工，建立考核机制，将规划实施要求传导到基层政府和具体部门；根据“内外结合”的原则，重点工作的确定要结合区域周边发展形势，借助外部力量，整合外部资源，实现城市发展与区域发展互相推动、互相促进的多赢局面。

还需注意的是，最终的规划行动可有丰富的表达形式，并不一定全是项目建设计划安排。例如，可以利用“图 + 表 + 管理导则”结合的表述方法，将规划从政府部门的“技术档案”转换为更贴近政府管理需求、图文并茂、刚性控制和弹性管理结合的“管理手册”；或者可以结合政府近期重点工作，制订软硬操作要点兼备的行动计划和实施方案等配套文件，建立具体工作组织机制加以落实。

从根源上来说，当前层出不穷的规划目标的虚无现象仍是长期以来理想蓝图式规划范式的遗患（孙施文，2019）。实践表明，规划与其站在遥远理想之处远程发力“拉动”城市，远不如走进城市参与“推动”城市改善的效率高、效果好。随着城市规划 2.0 时代（即从“好方案”到“好服务”）的到来，这种表现也会越来越明显，客观上要求加快规划范式的转型，进入更契合治理现代化建设要求的“渐进式规划”的发展阶段。

我们所需要的“渐进式规划”并非一类规划品种，而更像一个规划平台或一套工作机制。其特点是周期短、任务实、操作强，出现缺位或偏差可以在本期或下期及时调整，短期刚性，长期柔性。按照二八定律，每一期都能抓住城市发展需求的关键点，期际叠加，形成城市发展的理性逻辑。这也是曾经的城市“双修”、如今的“城市更新行动”最本质的部分。

规划范式的转型不是一朝一夕之功。但千里之行始于足下，让规划目标从虚向实正是当下我们最该迈出的第一步。

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