研究 | 赵新博、王守清：可持续发展视角下PPP与开发性金融的发展融合

赵新博  光大银行北京分行机构客户五部 总经理助理 清华大学土木建管系硕士，方向PPP

王守清博士，清华大学PPP研究中心首席专家，清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，清华大学建设管理系可持续城镇化研究所教授/博士生导师

过去的20世纪，人类社会亦经历数次经济危机，1920年代的美国大萧条，凯恩斯的国家干预主义终结了萨伊的供给经济学。而到1970年代，欧美世界的滞涨危机又终结了长达40年的凯恩斯主义，以弗里德曼为首的新自由主义取代了国家干预主义。自由经济和国家干预之间，市场的摆钟到底摆向何方，成为经济危机面前人们讨论的热点。相比于世界其他经济体，我国应对此次疫情的快速和高效，显示了很强的制度优势，也给上述讨论一新的注解。

而对应到政策举措方面，关于财政政策和货币政策的平衡取舍，也备受市场关注。货币政策方面，我国M2与GDP的比重一直处在一个较高的水平，即便是疫情，亦坚持稳健的货币政策[2]。与之同时，财政政策在过去的一年则较显著，2020年我国专项债的额度是近六年来最高，此外还有扩大政府赤字、发行特别国债、减税降费举措，累计释放投资额度近10万亿[3]。但仅隔半年，专项债使用过程的闲置、挪用等问题即引起财政部主管部门的关注。在有限的投融资模式之间何去何从，是否可以跳出既定框架整合资源、换位思考，不仅关乎一个项目的成败，更关乎发展的全局。

“十四五规划”对于基建投资描绘了远景空间，第四篇（形成强大国内市场 构建新发展格局）的第十四章（加快培育完整内需体系）提出“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，指出要发挥市场主导作用，打通多元化投资渠道，构建新型基础设施标准体系。要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产和新增投资的良性循环。”中长期规划中，对于PPP的规范推广是毋庸置疑。

投资落地离不开融资，在金融市场端，“十四五规划”第六篇（全面深化改革 构建高水平社会主义市场经济体制）的第二十一章（建立现代财税金融体制）提出“健全具有高速适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，构建金融有效支持实体经济体制......改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力。”

过去的十年我国已经经过了高速发展阶段，面向十四五构建发展新格局，在基础设施领域更加注重提质增效，同样，对于财政政策与货币政策的运用将是更重实效。理论上，财政政策和货币政策有严格的政策区别，但正如前央行行长周小川所言，“存在介于二者之间的选择，例如政府和社会资本合作（PPP）和开发性金融”[4]。

PPP模式和开发性金融虽然在“十四五规划”的不同章节中提及，一个在投资端、一个在融资端，但二者在某些场景之下确有一致。比如项目层，重大的PPP项目可以引进开发性金融，降低融资成本；区域开发层，开发性金融和PPP模式可以共存，初始开发阶段引进开发性金融做战略引导，具备条件之后引入社会资本方，参与单个PPP项目的投资，最终形成区域投融资发展的合力。

但同时，二者也具备一定的互补性。即具备引进社会投资者的条件，却一直采用开发性金融，可能推高地方政府隐形债务或者滋生腐败；而不具备PPP融资可行性，却非要采用PPP模式，可能会造成融资困难不能落地或者融资成本过高，二者的融合发展需因地制宜、因时而变。

PPP在我国自国办发43号文颁布推广至今经过了六年多的发展，市场趋于理性，“做真PPP、真做PPP”在政府和社会资本方逐渐形成共识，其“真”离不开长期合作、风险共担、互惠共赢、物有所值。

目前财政部入库的PPP项目覆盖市政工程、轨道交通、生态环保、园区开发、教育、康养、旅游、农业以及新基建等基础设施和公共服务的全部领域。其中，市政工程、轨道交通、生态环保类项目数量均已过千，轨道交通项目投资体量最大。截止2020年年末，在库市政工程项目数量高达5124个，投资总额超5万亿元，轨道交通项目1800余个，投资总额超6万亿元[5]。

但与此同时，财办金【2017】92号文以及财金【2019】10号文颁布之后，因为项目合规性、融资不到位等因素财政部PPP综合信息平台共减少项目7819个，其中，2020年减少项目298个，管理库减少246个，储备清单减少52个。PPP项目的出库可能会导致PPP项目合同提前终止，给政府和社会资本方带来一系列谈判问题，如果项目与公众利益紧密相关，同样也会导致社会问题。PPP的应用要从项目角度回归PPP的本质，不适宜PPP的项目用PPP将是政府、社会资本方、金融机构和公众四方俱伤。

究竟什么类型的项目适用于PPP模式，学界在此轮PPP推广之前已经有探索。王守清和柯永建在《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》一书中有提及，是否适合采用PPP模式涉及技术复杂性、收费难易程度、生产和消费的规模、设施规模等因素，就政府而言，最应该关注是否可以提高项目的建设和运营效率[6]。

目前，我国基础设施和公共服务领域基本向社会资本方打开大门，但PPP作为一项长期投资，其中的风险不容小觑。近两年市场上一些因PPP出现风险的企业，与其说是因为PPP出问题，不如说没有正视PPP风险的人投资不慎出问题。2021年3月，国资委印发了《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，提出“提高企业资产质量和运行效率。严控低毛利率贸易、金融衍生、PPP等高风险业务...”，此项文件的出台引发了不少争议，将PPP与金融衍生挂钩有违PPP本质，但是从侧面看出国资委作为央企出资人的投资谨慎度。换言之，PPP并非万能，项目适合才能相得益彰。

近些年来，PPP在我国的发展一直存在着融资难的问题，金融市场的不畅通成为制约PPP发展的显著问题，这也是本文为什么要探讨开发性金融的原因。

在很多发展中国家，开发性金融是基础设施和公共服务领域的重要金融渠道之一。区别于传统商业银行，开发性金融作为独立金融法人，一般由政府支持以执行公共政策为目标，是纠正市场失灵、培育市场和促进结构转型的有力政治和金融工具。

在世界范围内，开发性金融在所有权、资金来源、金融工具、运营模式、目标和对政府的依赖度方面存在巨大差异，但基本具备由政府支持、执行公共政策而非利润最大化和提供长期资金的特征，其运作形式包括但不限于开发银行、出口信贷机构、担保和股权投资机构等[7]。

狭义地看，我国在1994年先后成立的三个政策性银行，中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行即是开发性金融。但从广义来说，中信保、财政部下属的PPP基金、绿色清洁基金，以及一些中央和地方的引导性基金都可以归为开发性金融的范畴。

尽管有新自由主义自由市场的理论支持，面向基础设施和公共服务领域的市场化融资并不是资金解决之道。在我国，从资金口看，商业银行和其他资本市场金融机构出于监管机构的经营定位，优先考虑短期业绩和收益，回避长期限、低成本、不确定风险高的项目；保险资金虽然也可以长期限，但是其定价要与其承担的风险周期匹配。专项债固然提供了解决途径之一，但是每一年政府的专项债都有限额，且近两年专项债主要的投向都在土储和棚改领域，基础设施和公共服务领域仍有不小的资金缺口；开发性金融则弥补了市场上一般金融机构在中长期项目授信的不足、确保政府政策导向的落实和重大战略项目的落地。

如果说PPP聚焦于公共产品的供给端，通过市场化的运作和/或财政补贴与资源补偿等手段，填补依靠财政自身无法覆盖的投资空间。那么开发性金融则是在供给端，以政府作为主导来填补资本市场无法靠市场竞价原则实现的资金供给空间，二者结合将有助于形成投融资联动的合力。

在世界范围内，开发金融和PPP的诞生与发展有较相似的历史背景，但在各自发展上也呈现一定差异性。

在PPP起源与发展方面，世界范围内现代PPP的起源可追溯到英国的PFI和法国的特许经营。20世纪七十年代，为了减少政府债务赤字、提供公共服务效率，撒切尔上台后开始推动了公共服务领域的私有化浪潮。随后，英国逐步开始了PPP领域的深入实践和探索，于1992年提出“私营融资计划”即PFI。

而在法国，特许经营覆盖了法国污水、垃圾处理、城市交通、体育运动设施、学校等诸多领域，尤其是供水领域，早在1995年，法国75%人口的供水即是通过特许经营。同时，法国特许经营模式还走出国门，在2002年威望迪公司以约20亿元人民币的价格，获得我国浦东自来水厂50%的股权和50年特许经营权。长期以来，法国的特许经营模式是以使用者付费为主导，但是20世纪80年代和90年代引入了政府付费的“伙伴关系PPP模式”，并于2004年通过法律确定下来，同时成立了PPP中心（MAPPP）[8]。

英国和法国作为现代PPP实践为世界其他国家提供了PPP发展的蓝本，PPP在公共服务领域的应用一方面缓解了地方政府短期财政支出压力，另一方面提高了公共服务领域的供给效率，在澳大利亚、加拿大等发达国家PPP的推广应用主要体现其物有所值，而在一些发展中国家如90年代的韩国、印度、土耳其以及经历房地产泡沫的日本，PPP的推广和应用主要与政府债务支出压力有关。

中国的PPP探索始于上世纪80年代末，并于90年代探索性地推出一批BOT试点。2003年，十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域。但在此阶段PPP的应用一直比较有限，多见于电力、污水处理领域。

从发展阶段上看，开发性金融最初源于十九世纪，欧洲一些国家为了加快工业化进程建立了开发性金融机构。二战后受凯恩斯主义影响，欧美国家通过增强政府对于经济的干预来弥补市场的不足，加快战后经济重建，开发性金融机构在这一阶段得到了快速发展，比如1948年的德国复兴信贷银行（KFW）和1951年的日本开发银行（JDB）。同时，一些获得主权独立的国家亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家渴望更快地实现工业化，也纷纷建立自己的开发性金融机构。该阶段也成立了多个多边开发性金融机构，包括世界银行、欧洲投资银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等。1945年至1979年，是开发性金融机构发展的小高峰。

进入二十世纪八十年代，中期债务危机使开发性金融机构的发展出现了滞缓，以自由市场为导向的新自由主义盛行，开发银行的发展受到质疑，过度的政府干预使得腐败丛生、资金挪用等一系列问题出现，金融机构本身陷入了预算紧缩。一些开发性金融机构成员锐减，也有一些开发性金融机构被迫重组或私有化[9]。

但在二十世纪九十年代后，开发性金融机构又呈现大幅增加。这一时期的新兴开发性金融机构有近五分之一位于东欧刚刚独立的原独联体国家，新兴经济体的发展是开发性金融发展的动力。中国的三家开发性政策银行也成立于这一时期，其发展定位从名称上便一目了然。

从发展定位和国别收入来看，在发展目标定位上，开发性金融机构的使命有一般性发展目标，也有关注具体领域或者部门发展。在北大新结构经济学数据分析的样本[10]中，定位一般性发展目标的开发性金融机构为50.93%，单部门发展目标的为40.05%，多部门的为9.03%。同时，将发展目标与国别收入水平相结合之后，有以下几点发现：

对此，文中给出的可能性解释是：

在介绍上述开发性金融发展概况时，本文聚焦于国际整体的发展趋势以及不同收入国家的发展差异性，其中一些特点与PPP的发展具有一定的互补性。

如果结合全球PPP发展的背景，1990年代是全球现代PPP实践和体系萌芽的时代，从经济学角度得益于自由市场经济思潮的回归，从公共治理角度得益于新公共管理理念的诞生，强调市场在资源配置的核心地位，引入私营资本增强市场活力。从这个角度，开发性金融与PPP模式诞生的背景是迥异的，如果将前者看做是凯恩斯主义的影响，强调政府的支持，而后者恰是新自由市场的回归。

但在我国，分析二者则需要新的视角。我国的开发性金融是凯恩斯主义之后、新自由市场之外、具有中国特色发展实践的产物[11]，而我国的PPP也是具有中国特色的产物，其中的第二个P并非以真正的Private为主导，多数还是国有资本，但由于参与企业的众多以及国资委对于央企和国企的考核压力，这并不妨碍充分的市场竞争。

由于2008年全球次贷危机的影响，各国为了快速走出经济危机的泥沼，迅速出台各项经济刺激政策。我国的“四万亿”政策中，政府有形的手发挥了巨大的作用，在基础设施和公共服务领域，PPP实践在这一阶段陷入了停滞，与之相应的是地方融资平台的飞速发展，大量开发性金融以土地储备贷款和棚户区改造等方式进入项目中，对应的风险缓释往往是土地抵押。此阶段的开发性金融虽然有政府调控的影子，但是依然遵循市场化运作的基本规律，注重风险防控。

2014年，我国修订预算法，赋予地方政府直接举债融资的职能，随后国办发43号文对地方政府融资进一步规范，明确要求城投公司与政府融资功能相脱钩，并开始推广使用政府和社会资本合作模式。此后我国的PPP发展进入了快车道，至2017年发展到“巅峰”阶段，其中不乏违背“真PPP”理念的伪PPP项目。2018年，财政部开始对PPP项目库进行清理整顿，一些地方政府开始不再“唯PPP”论，一些特许经营、F+EPC、ABO以及“创新”模式开始出现，尤其是在2019年3月财金10号文【2019】颁布之后，明确土地性基金不得用于PPP开支，使得园区类、城镇化类PPP项目面临严峻的资金缺口，地方政府资金压力大，社会投资人业绩压力大，强势的地方政府要求社会资本方自行解决融资问题，央企便成为这些片区开发的主力。

从项目角度上，此类特许经营、F+EPC、ABO有打擦边球之嫌；从融资诉求上，对资金要求期限长、成本低，一般的商业银行无法满足其需求，只能寻求开发性金融。此阶段的开发性金融不同“四万亿”时期，土地抵押、政府安慰函等已经不复存在，需要开发性金融机构依据项目的发展前景结合地方政府的发展规划来做决策，在无法明确判断项目未来风险时，仍需依托企业自身信用为项目做滚动授信，得益于央企强大的资产实力和市场信誉做后盾。因此，也就有PPP与开发性金融并存的局面。

从经济学角度上看，充分的市场竞争有助于提高效率和效益，即便是在公共服务领域，引进社会投资者可以提高公共产品的供给品质，PPP的理念是与之相符的。但目前我国，PPP融资并没有被广泛接受，开发性金融则解决了基础设施和公共服务领域金融产品供给的不足。

从政府治理角度，新公共管理运动的兴起倡导政府职能的转变，从大包大揽的“大政府”向提纲挈领的“小政府”转变，让属于市场的回归市场，属于该政府监管和引导的，则掌握好方向盘。这也是本文探讨开发性金融与PPP的意义所在。二者的发展融合结合我国当下国情，有以下几种模式。

尽管2015年国家开发银行与国家发改委联合下发了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，但根据明树数据2019年年报[12]显示，PPP入库项目融资成功率尚不足10%，整体融资情况并不尽如人意。究其原因，开发性金融在整个基础设施投融资市场体量仍然比较小，相比于规模更大的商业金融机构占比有限；而传统商业银行持传统企业授信观念，注重企业资产实力、信用评级等因素，对于纯项目融资风险数据积累不够，PPP项目融资介入较谨慎。早期依靠引起外资的PPP试点项目，其融资机构往往还是外资银行；而2003年~2008年的PPP项目实践，则多数依靠四大行和政策性银行，一般的商业银行参与较少[13]。

当前，我国的PPP市场已进入万亿级，需要发挥二者的合力，把商业银行的积极性调动起来，对于一些大型项目或者对于地方经济发展有重要影响意义的PPP项目，由政策型银行等开发性金融机构示范参与，对于其他商业银行而言将起到一定的风险分担作用。同时，将优秀的项目融资案例整理推广，引导商业银行积极介入PPP市场。

目前关于地方政府基建领域投融资创新是个热点话题，越是债务压力大的区域，创新的诉求越强烈。但表象之下真正有成效的创新并不多见，更多是现有政策范围内的包装，成效并不显著。

类比于开发性金融在不同收入国家的发展，放到我国不同经济地区有相似之处。越是经济发达的地区可选的金融渠道更加多元化，不论是地方债发行、PPP模式还是城投债发行，几乎都处于市场前列，但是对于欠发达地区，除政府债之外，PPP模式的落地效果和城投发债的规模、价格均不具备优势，这是市场化竞争的必然结果。

这就需要发挥开发性金融的政策牵引和政策落实作用，通过统筹推进将资金的优势和技术的优势结合起来，不仅作为资金的提供者，同时发挥开发性金融的专业优势进行滚动式开发，以点带面带动后续项目的商业化融资。近期，国家自然资源部就土地储备有关事项出具了明确的解释函（自然资权益函【2021】15号），其中提出“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”，是否能从政策层面为当下地方大规模的园区开发F+EPC项目疏通了政策痛点对于项目授信至关重要。开发性金融从合规层面没有障碍，就可以联动其他金融机构和投资者跟进。

即便是面临全球疫情的不确定性，我国在加强国内大循环的同时，依然兼顾国际双循环。截止2020年11月末，中国已与138个国家，31个国际组织签署201份共建“一带一路”合作文件[14]，其中，基础设施的互联互通是重要的一部分。

在“十四五”建议中，关于共建“一带一路”提出“坚持以企业为主体，以市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则，健全多元化投融资体系”。“一带一路”沿线以发展中国家为主，其经济发展和中国早期面临的问题一样，既缺技术也缺资金，疫情的影响加重了发展中国家还本付息的负担，国际工程再回现汇能力强的项目，但就长久而言，传统的工程总承包模式不能解决资金的问题，PPP模式为中国企业的海外拓展提供了路径。

 而我国的建筑类企业海外PPP模式则是近几年才起步，若是要和国际建筑公司在更广阔的领域进行竞争，则需要在投融资模式上与国际接轨。以法国万喜为例，其2019年的年报显示，特许经营和承包业务是法国万喜的两大核心业务，其中特许经营是其利润的主要来源，虽然特许经营的应收占到全部业务的18%，却为万喜贡献了利润总额的67%，利润率高达46%[15]。

同样，对应到资本市场，一带一路也需要相应的懂项目融资、熟悉PPP国际惯例的国内开发金融机构和多边金融机构。我国2015年成立的亚洲基础设施投资银行，即是旨在促进亚洲区域的建设互联互通化和经济一体化进程。截止2020年7月，成员国已经有103个，逐渐由一个区域多边机构发展成全球性多边金融机构，为我国企业走向一带一路提供金融助力。

而这些走在市场前列的多边金融机构为国内的金融机构起了示范引领作用，环顾近些年中国企业走出国门的发展之路，最初合作银行往往集中在进出口银行、开发银行、中信保等政策性金融机构，逐渐扩展到四大行和商业银行，后者通过银团贷款等方式与政策性银行进行合作，也逐步积累自身的风险审批经验，健全跨境项目审批体系。从这个角度开发性金融在这个过程中，不仅是项目贷款的牵头行，更是最佳实践的领路人和示范者。

综上，每一次社会危机中的变革，都会重回探讨一些基本的经济学原理，市场的摆钟摆向何方即要立足当下，也要着眼未来。PPP在我国的发展虽然经历了不少波折，但是放在全球范围内看仅是起步。稳投资离不开稳融资，以往我们站在模式本身思考地方政府和社会资本方的选择，但也可以换个角度从金融端思考金融产品供给特性，将开发性金融与PPP相结合，以可持续发展的眼光看待基础设施和公共服务领域的投融资发展，助力十四五美好愿景的实现。