赵宏｜任何人的死都应该被认真对待：北斗掉线案的法律分析

近日，河北沧州市泊头市货车司机金德强在途经唐山市丰润区超限检查站时，因车上的北斗定位掉线，他无法证明自己没有疲劳驾驶，而被处以扣车、罚款2000元处罚。因不能接受该处罚又沟通无果，金德强最终服农药自杀。司机的死亡让人痛心，此案也引发诸多讨论。这些讨论主要聚焦于科技革新和技术应用所引发的的个人操控和人格贬损，尚未涉及法律问题。事实上，此案所涉及的法律问题不少，这些问题放在数据时代背景下同样值得深思。

讨论此案时首先需回到案件涉及的“北斗掉线”的基本事实。所谓“北斗”即“北斗卫星定位记录仪”，是货车必须安装的设备。这项技术设备的安装依据在于交通运输部于2012年底下发的《通知》，该通知明确要求，自2013年1月1日起，包括江苏、安徽、河北、陕西、山东、湖南、宁夏、贵州、天津等示范省份所用的旅游包车、大客车、危险品运输车辆需要更新车载终端的，都应安装北斗兼容车载终端。所有新进入示范省份运输市场的以上三类车辆及重型载货汽车和半挂牵引车，在车辆出厂前应安装北斗兼容车载终端。未按规定安装或加装北斗兼容车载终端的车辆，不予核发或审验道路运输证。

该通知其实是为交通运输部2014年颁布的《道路运输车辆动态管理办法》进行铺垫。此《办法》明确规定了“道路运输车辆动态监督管理应当遵循企业监控、政府监管、联网联控的原则”，也申明，“道路运输经营者应当选购安装符合标准的卫星定位装置的车辆，并接入符合要求的监控平台”。又根据此项《办法》的第25条，安装卫星定位装置的目的在于“监控超速行驶和疲劳行驶”、“核定运营路线、区域及夜间行驶时间”。监控疲劳行驶则通过在北斗卫星定位系统设置限值的方式进行。

从《办法》规定来看，交通运输部门要求司机安装卫星定位装置的目的无可指摘，此种技术设备的使用是数据时代下技术治理的反映，也在很大程度上提升了交通运输部门对道路运输车辆监管的即时性和有效性。但从2012年交通运输部的《通知》要求中，我们却能发现与相关法制的抵牾之处。《行政许可法》规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可，不得增设违反上位法的其他条件”。要求必须安装某个品牌的车载终端，否则即不予核发和审验道路运输证，已经有违法增设许可条件之嫌。况且做此规定的交通运输部《通知》在法律属性上仅属于其他规范性文件，既“不得设定行政许可”，也不能增加许可条件。由此，交通运输部门强制要求货车安装北斗定位系统的做法，已经存在依据不合法的问题。

在金德强自杀离世后，有关北斗系统频现故障的讯息被更多地爆出，联系交通运输部出台的上述规定，也就不难理解为何网络上会出现“这个北斗究竟是被什么承包商设计的？到底是谁负责维护和提高使用体验？”的质问。与此相关的是，各地交通运输部门在执行上述规定时，都在不同程度上向道路运输经营者收取了安装费用，这些安装费用标准不一，最终都由货车司机自己承担。此外，因为系统安装还关涉道路运输证的年检，所以除安装费用外，各地货车司机每年同样需缴纳标准同样不一的服务费，个别地方甚至要求货车司机除了安装费、服务费外，还需缴纳系统使用的培训费。杂乱繁多的收费项目不仅增加了货车司机的运营成本，也使这种技术设备的投入使用很容易就异化为系统运营商敛财的工具。北斗系统的安装费、服务费等费用虽然不属于严格意义上的行政收费，但由于和道路运输证的核发审验相捆绑，就应符合行政收费的相关规制要求，这其中就包含应该标准统一、项目合理、定价适中。系统运营商在收取上述费用后也应尽到充分的技术检测和系统维护义务，而不能将维护事宜全部交由司机承担。如果跟公共管理相互捆绑就随意定价且不再履行维护义务，不仅有悖市场原理，亦与公共服务的理念不符。 

再回到本案中金姓司机所遭遇的具体处罚。唐山市丰润区超限检查站对其进行处罚的事实依据在于，该司机在途经检查站时，车上的北斗定位系统已经掉线，行政执法人员无法再借助系统判断金姓司机是否存在超速行驶和疲劳行驶的问题。执法人员据此认定金姓司机存在交通运输部《道路运输车辆动态监督管理办法》第38条所列举的，“破坏卫星定位装置以及恶意人为干扰、屏蔽卫星定位装置信号的；（二）伪造、篡改、删除车辆动态监控数据的”，并依照该条直接对其处以2000元罚款。

但《道路运输车辆动态监督管理办法》涉及法律责任的条款同时包括第37条和38条。其中第37条规定，“道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营活动，由县级以上道路运输管理机构责令改正。拒不改正的，处800元罚款。”第38条规定，“违反本办法的规定，有以下情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处2000元以上5000以上罚款：（一）破坏卫星定位装置以及恶意人为干扰、屏蔽卫星定位装置信号的；（二）伪造、篡改、删除车辆动态监控数据的”。从法条的逻辑顺序来看，二者在适用上应为递进关系。在道路运输经营者使用卫星定位装置出现故障不能保持在线时，首先是由道路运输管理机构责令其改正，拒不改正的处以800元罚款；唯有发现道路运输经营者破坏卫星定位装置的，才会对其处以2000元以上5000元罚款。但本案的法律适用却完全未体现此种递进关系，也完全未考虑上述不同法律处置的适用前提，执法机关在发现定位系统掉线后，并未确认掉线是因为系统故障还是人为干扰，就越过第37条而选择直接适用更严厉的第38条进行处罚。本案也因此存在着明显的法律适用错误。

本案的另一关键点在于，交通运输部门是借助电子技术对货车司机进行监管，而处罚的事实依据也源于电子技术设备所提供的数据。借助电子技术和设备进行执法在行政实践中已在不少数，此类行为在学理上也被归纳为“电子行政行为”。电子行政行为有半自动和全自动之分。前者是借助电子技术和设备进行证据采集，而后者则是行政机关完全依靠电子技术和设备，根据事先设定的算法和程序，从行政程序开启直到结束全部过程都完全排除人工作用。较为常见的电子行政行为多为半自动化行为，而我国目前有关电子化行政行为的规定也多集聚于此类行为。据此。交通运输部门借助北斗系统来进行事实认定和证据收集，进而作出行政处罚同样属于此类半自动化行政行为。只是与其他典型的半自动化行政行为不同，本案中北斗系统掉线实际上是通过反向方式为行政处罚的作出提供了事实证明。

电子行政行为改变了传统行政行为的做出步骤，也会引发法律规制的难题。今年新修订的《行政处罚法》第41条中借由对电子技术监控设备的设定和使用规范，已提示出自动化行政行为的基本要求，具体包括：其一、行政机关应确保电子技术设备符合法制审核和技术标准；其二、对于电子技术监控设备所采集的证据，行政机关仍需进行审核以验证该记录是否真实、清晰、完整、准确，换言之，行政机关的调查义务并不能因为电子技术设备的使用而被彻底免除；其三、即使行政机关使用电子设备进行执法，仍需确保当事人的程序权利，尤其是不得剥夺或变相限制当事人享有的陈述、申辩权。

参照《行政处罚法》的上述指示就会发现，丰润区超限检查站在发现金姓司机车上的北斗定位系统掉线，就对其予以2000元的行政处罚，也至少在如下方面存在问题：其一、行政机关仅因车内北斗系统掉线，就直接推定驾驶员存在恶意破坏卫星装置系统的行为，在此过程中再未尽任何调查义务，系统掉线在此成为处罚的唯一事实依据；其二、行政机关在适用电子设备后，将确保设备安全的责任全部交由道路运营者承担，完全未尽到《行政处罚法》所要求的应对电子设备进行实时技术检测的义务。此案爆出后，诸多司机都反映，北斗掉线问题时有发生，这在货车营运行业几乎人人皆知，货车司机向行政执法人员反映的应该也不在少数，但无论是行驶监管职责的行政机关还是系统运营商都对此未予重视；其三、行政过程的电子化不能以当事人程序权利的剥夺或缩减为代价。又据诸多卡车司机在案件发生后爆出的信息，交通执法人员仅因车内系统掉线就径直处罚，几乎成为本行业执法的惯常做法，而系统掉线究竟是因为系统自身故障，抑或是司机未遵守强制休息规定，还是司机在临近限值时正巧处于拥堵路段或危险路段而无法停车等，这些背后原因行政执法机关不予调查，当事人提出反驳后也不会被行政机关认真考虑，个案差异和当事人权利在面对强大的电子设备系统时被无情吞噬；其四、为避免处罚的泛化，新修订后的《行政处罚法》特意纳入了主观责任的要求，规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”，由此行政处罚惩罚的不再只是当事人行为的客观违法，而是其主观的可责性。本案中，金德强是从唐山市载货出发，行经唐山市丰润检查站时尚未开出25公里，这一事实轻易就可证明，其不可能存在超过四小时的疲劳驾驶行为，也不可能为掩盖疲劳驾驶的事实而恶意破坏电子定位系统。但金德强主观上并无可责性的显见事实却未成为处罚被推翻的合理理由，行政机关在此考虑的仍旧是表象的客观事实。 

借助电子设备来进行行政执法已成为数据时代的通行做法，但这种做法在提高行政效能、纾解执法压力的同时，亦对行政过程带来挑战。传统行政行为要求行政机关必须履行充分的调查职责，在事实清楚的基础上始能做出行政行为，但机器的全自动化处理却意味着对调查过程的模块化处理，行政机关的个案调查义务由此也在很大程度上被削减或是免除。除行政机关自我调查义务的免除和当事人程序权利的缩减外，自动化行政带来的还有行政裁量的明显懈怠。现代行政机关普遍拥有广泛的裁量权，其原因就在于法律通过赋予行政以一定的弹性空间，允许其也要求其在具体个案中进行情况判断和利益权衡，以此来服务于个案正义。但在使用电子技术设备进行证据收集和规制管控后，行政机关却倾向于无视个案的具体差异，而采取整齐划一的标准化处理。除处罚决定本身涉嫌违法外，本案集中反映的正是这一问题。技术系统的适用会提升治理水平，但同样也会滋生懒政。只要在途经检查站时卡车被发现系统并未在线，司机就会被认定是认为破坏监控系统，就被进行高额处罚，道路运输部门如此简单粗暴的处理方式完全未落实立法的个案裁量要求，也完全未在个案中进行合义务性裁量。技术系统成为行政执法的唯一标尺，执法变得再无温度，相对人也经此处理而被彻底工具化，彻底沦为由技术系统所操控的行政管理的纯粹客体。

裁量懈怠本质上所反映的是对人性的漠视，这种漠视同样出现在系统的程序设定中。北斗卫星定位系统设置的疲劳驾驶的限值是，“客运驾驶员24小时累计驾驶时间原则上不超过8小时，日间连续驾驶不超过4小时，夜间连续驾驶不超过2小时，每次停车休息时间不少于20分钟，客运车辆夜间行驶速度不得超过日间限速80%的要求”。程序设计的初衷是为了防止司机疲劳驾驶和危险驾驶，但这种标准化设定却并未未考虑货车行驶中可能出现的突发状况和差异问题，这其中就包括道路拥堵，或是货车行驶在特殊的危险路段，中途完全没有休息站，或是服务区因车辆饱合而禁止大货车进入等。这些问题成为货车司机在被强制安装北斗定位系统后常常遭遇的困境，在不断反映后也未能引发足够的重视，更未能激发行政机关和开发商对系统设定予以改进或革新。原本应造福于公共行政、服务于个人的技术系统，在此成为绑缚、约束甚至是压榨个人的工具；原本通过定位监控来提升驾驶安全，强化监管效能的治理举措，在此也被异化为简单粗暴的管控工具，相对人则被困在技术系统中无法言说也无力反抗。技术在此蜕变为另一种新兴权力，它甚至助长了原有权力的膨胀扩张，使其变得更难以抵御。

在临终前发给卡友的遗言中，金德强写道，“今年51岁干运输10年了不但没挣到多少钱，反落下了一身病，三高心脏也坏了，面对这样的身体也得坚持工作。今天在丰润区超限站被抓说我北斗掉线，罚款2000元请问我们一个司机怎么会知道，我感觉到我也快活不长了，所以我用我的死来唤醒领导对这个事情的重示（视）”。金德强想用自己的死来唤起行政系统对此问题的觉察，也尝试通过死来向强大的技术系统作出回击。这种行为看似过激，但我们这些身处于系统之外，并未有切身之痛的人又如何能够全然体会困顿其中的无力和挣扎。

日本作家村上春树的父亲曾在二战中参与了侵华战争。回到日本后每天清晨，村上父亲都会对着佛龛深深祷告。村上曾问他是在为谁念经，父亲回答说，是为那些在战争中死去的人们，那些阵亡的日本战友，也为那些曾是敌人的中国人。村上在其回忆录中写，如果有什么是我从父亲身上切实地学到的，那就是任何人的死都是不容易的，任何人的死都应该被认真对待。金德强的确是用一种极端的方法结束了生命，但他的死却提醒我们关注技术革新所带来的权力滥用，提醒我们在数据时代下个人可能遭遇的更大困境，他的死应该被认真对待。