G7设立“全球最低企业税率”

最低税率的想法并不新鲜。在国家层面，从1960年代以来，各国一直在使用现代形式的最低税率，对企业在其领土内开展活动所产生的收入征税。这种“国内最低税收”的目标是防止“税收优惠”被滥用而导致税基侵蚀。过去几十年间各个国家普遍都在降低税率以吸引企业投资，这导致跨国公司越来越多地将利润存入几乎没有实际经济活动发生的海外避税天堂，以合理避税。据经济合作与发展组织（OECD，以下简称“经合组织”）预计，跨国企业通过在各国间转移收入来降低税负，使全球各国政府每年损失高达2400亿美元。

2019年3月10日，国际货币基金组织（IMF）发布政策论文：《经济全球化背景下的企业税制》，将“最低企业税率”方案列为解决当前有害税收竞争和利润转移问题的重要方案。2019年3月13至14日，OECD数字经济公众咨询会议也将“最低企业税率”方案作为解决数字经济税收问题的第二大支柱进行讨论，又称“全球反税基侵蚀”方案（Global Anti-Base Erosion Proposal）。这是该方案首次正式对外公布，受到企业、学术界等广泛关注。全球137个国家一直在努力解决全球化数字经济发展过程中企业征税的问题，积极参与关于“最低企业税率”改革方案的谈判，但由于各国立场和分歧较大，特别是鉴于美国的科技型跨国巨头企业较多，特朗普政府提出公司是否应当具有加入新系统的自决权等问题，使得各方谈判陷入僵局。本次G7财长会上主动提出将全球最低企业税率统一为15%，给“全球最低企业税率”方案的落实进程带来转机。

根据会议结束后的G7公报，相关协议内容主要包括：重新划分跨国企业全球利润在各税收管辖区之间的征税权（主要针对大型跨国科技公司）和将全球最低企业税率设定为至少15%。

在征税权改革方面，G7财长达成协议，即规模最大、利润最丰厚的跨国公司将被要求在其经营场所所在地纳税，而不仅仅是在其总部所在地。全球最低企业税率只适用于利润率至少为10%的大型跨国公司，其运营国家有权对这一部分公司进行征税，而绝大多数中小型企业，并不在全球最低企业税率的征收对象范围内。

在全球最低企业税方面，G7财长同意在目前各国税收基础上征收至少15%的全球最低企业税，而不是以公司业务所在国家的平均数为基础，这会给大量依靠“避税天堂”吸引跨国巨头入驻的国家带来重大打击。根据税收基金会的数据，2020年，法国、德国、意大利、日本、英国的企业税率分别为32%、29.9%、27.8%、29.7%和19%。对G7国家来说，15%的最低税率远低于其目前水平。而全球范围内的低税率国家势必将受到相关政策的影响，包括2020年企业税率低于15%的塞浦路斯（12.5%）、爱尔兰（12.5%）、吉尔吉斯斯坦（10%）、卡塔尔（10%）、匈牙利（9%），以及税率为0的泽西岛、开曼群岛和英属维尔京群岛等。

分析认为，为防止税基侵蚀，单方面地提高国内税率会增加一国吸引投资的难度，但如果其他国家以类似税率进行征收，跨国企业就不容易将利润转移至该国境内。因此通过设置全球最低企业税，各国可以减少税基侵蚀的问题，同时又不会使自己国家企业处于财务劣势，从而为企业提供公平的竞争环境，让企业在创新、基础设施等积极方面与其他国家竞争。

（一）有效保护国家税基

“企业最低税率”方案是阻止企业将利润转移到避税地的有效手段，也是打击避税地的强大武器。

越来越多的政府开始将最低税率作为保护税基的一种手段，在税收管理较弱的发展中国家尤其如此，它们在对这些大型跨国公司进行有效征税方面面临重大挑战。

IMF利用一个新的全球最低企业税制度数据库，展示了在过去几十年中，最低税收是如何变得越来越受欢迎的。在法定公司税率（法律规定的税率）较高的国家，基于营业额的最低税率是最普遍的，征收最低税的国家中企业税收收入占GDP的比例也较高。IMF通过结合国家和企业层面的数据，研究了最低税收对收入和经济活动的影响。研究发现，引入最低税率能够增加平均有效税率（即考虑税收减免后企业实际支付的税率）。具体而言，基于改革后企业收入的最低税率能使得有效税率得到最大增幅，其次是基于资产和营业额的最低税率。此外，从公司层面的数据来看，引入营业额最低税率为0.5%和总资产最低税率为1%之后所带来的潜在收入，前者可以为政府额外增加7个百分点的税收，后者可增加近三分之一的税收。这些结果表明“企业最低税率”方案在扩大税收方面有着巨大潜力。

（二）为国际税收规则的改革提供了新的动力

G7国家达成的最低税率协议为国际组织主导的国际税收规则改革提供了新动力。作为此次改革的一部分，经合组织和G20于2020年末提出了一项适用于跨国公司利润的全球最低公司税率。各国仍将设定自己的当地税率，但如果一家跨国公司支付的税率低于另一国家的全球最低税率，则该公司的母国或来源地司法管辖区可以补充其纳税义务，以确保其支付最低税率。这样，将利润转移到低税收管辖区的现象就会减少。

经合组织和G20的全球提案不同于标准的地方最低税——它不会仅仅关注一国境内开展活动所产生的收入，相反，只有在其他国家对跨国公司征税不足的情况下才会触发补充的纳税义务。

此外，“全球最低企业税率”方案也避免了以一种更激进的方式重塑国际税收规则。相比“全球最低企业税率”方案，其他解决数字经济税收问题或税基侵蚀和利润转移（BEPS:Base Erosion and Profit Shifting）遗留问题的方案（如，显著经济存在、公式分配法等），都对常设机构的概念进行了扩展，并对现行国际税收框架进行了一定的突破，对“独立交易原则”这个根本准则提出了质疑。然而，“全球最低企业税率”方案为全球最低税提案的复杂规定提供了一种更简单的替代方案，对现有规则改变较小，只面临非常有限的法律障碍。如果制定得当，该方案可以相对较容易得到实施，甚至可以作为迈向更深层次国际税收规则改革的过渡措施。

（三）有利于建设公平良好的国际税收环境

“全球最低企业税率”方案为国际税收竞争设置了下限。对各国政府而言，该方案将减轻各国税收竞争的压力，使各国不必一味降低企业所得税率与避税地竞争。对企业而言，由于最低税率的存在，即使将经营活动或利润转移到避税地或实际税率低于最低税率的辖区也无法获益，因此企业受税收动机的影响降低，企业全球架构的配置或更加合理。对避税地而言，将有效税率设定在最低税率以下也不再有益处，避税地不得不寻找其他方面的竞争优势，如更专业的金融服务等，以期建设有利于吸引利润和投资的环境。随着避税地逐步提高税率，德国、法国等高税负国家通过“全球企业最低税率”方案征收的额外税款会越来越少，但是这将换来一个公平良好的国际税收环境。

（一）达成协议需“多边”配合

实现“全球最低企业税率”是一个相当复杂且漫长的过程，这主要取决于以下几个因素。

第一，低税率国家恐难支持。一方面，至少15%的税率将把泰国、英国和越南等通常不被视为“避税天堂”的国家推至较为安全的位置。另一方面，全球统一的最低税率对泽西岛、开曼群岛和英属维尔京群岛等避税天堂的威胁最大。由于这些地区的公司税率为0%，所以无论最终协议达成时的税率是多少，它们都会受到影响。要完成这项协议，改革方案必须得到一些企业税率低于15%的国家的同意，目前最大的反对声来自爱尔兰。此前，爱尔兰因只有12.5%的低税率，吸引了许多在技术和制药等方面领先的公司将欧洲总部设立在此。爱尔兰政府曾表示，希望继续保持这一税率，以抵消其因国家规模较小，导致寻求外国投资时的一些不利因素。

第二，在多边层面达成协议存在诸多难点。多边税收合作是“全球最低企业税率”方案有效实施的必要条件，需要全球采取协调一致的行动共同推进。从BEPS项目经验看，如果缺少国际统一行动，一个公司可能会迁移至另一个国家继续享受较低的税负。

第三，“全球最低企业税率”方案的执行也有其复杂性。如税率到底定多少？以什么样的形式实施？税基是多大？最低税额如何在不同国家之间分配？到目前为止，全球范围内尚没有制定针对最低税率的强制多边协定。

（二）并非完美的替代方案

尽管地方最低税收效率较低，但各国仍然可以获得可观的收入。对于那些希望在不严重侵害企业活动的情况下维持收入和防止税基侵蚀的国家来说，在国内以中等税率设定企业税收下限是一个不错的选择。然而，仅靠最低税率并不能成为扩大企业税基的最终改革方案。标准公司税体系中多种税率和各种特殊优惠的泛滥造成了税基受损的昂贵代价，并纵容了避税和逃税的问题。即使在实行全球最低税收方案之后，吸引跨国公司的税收优惠也可能继续存在，因为各国将继续尽其所能吸引外国投资以促进国家经济的增长和发展。但这些激励措施的价值将有所下降，因为跨国公司只能将税率减至15%，而不能减至零。因此，首当其冲的就是要解决当前因特殊税收优惠泛滥造成的混乱局面。