【专栏 • 合规“颂”读】以美国规则为视角看出口管制和制裁

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近年来，全球出口管制与制裁相关事件频发，颇受关注。本文以美国规则为视角，阐述出口管制和制裁规则设计、执法手段、审查思路及中国企业的合规应对。

出口管制并非新近出现的概念。以美国为例，其出口管制制度由来已久，但此前并不十分引人注目。直到2016年到2018年间，国内某著名通信企业遭美国政府施加严厉的出口限制，主要业务几近中断，最终以支付高昂和解金和更换管理层为代价换得重启的事件，美国出口管制制度及其强大的杀伤力和威慑力才真正进入大众视野，并在近年来始终热度不减。与此同时，随着近年来不断有中国企业或个人被美国政府列入制裁清单，美国的经济制裁也开始受到广泛关注。

尽管美国出口管制和制裁是根据美国国内法实施的，但两者均有域外效力，而且不仅限于从美国向其他国家或地区的出口，再出口和其他国家境内的国内转让也受到管辖，甚至完全没有美国企业或美国人参与的交易，也可能受到美国出口管制和制裁的限制。随着对美国出口管制和制裁制度认识的逐渐深刻和合规意识的不断提高，近年来越来越多的中国企业开始逐步建立自己的合规制度，防范违反相关出口管制和制裁规则导致的不利后果。

我们将以美国为视角，介绍出口管制和制裁规则，并剖析其核心执法手段、主要审查思路以及应对方法。

1.出口管制

出口管制，是指一国针对特定货物、软件、技术或服务的出口（包括再出口、国内转让），以及向特定国家或地区出口采取的限制措施。在美国法律下，出口管制由美国商务部下属的工业安全局（“BIS”）负责实施，主要法律依据是美国《出口管理条例》（Export Administration Regulation，“EAR”）。美国实施出口管制的理由包括国家安全、外交政策、防止大规模杀伤性武器性武器扩散、反恐和地区稳定等。

2.制裁

制裁，是指基于国家政策因素的考量，针对特定国家或地区、实体或个人所采取的限制或禁止经贸往来的措施。制裁主要由美国财政部下属海外资产管理办公室（“OFAC”）负责实施，主要法律依据包括授权型的《与敌国贸易法》、《国际紧急经济权利法案》，直接制裁型的《全球马格尼茨基人权问责法案》，以及针对特定国家的制裁法律法规，如《以制裁反击美国敌人法案》、《伊朗制裁法案》等等。美国实施制裁的理由除了与出口管制相同的以外，还可能以打击毒品交易或跨国犯罪为目的实施。

出口管制和制裁二者相比，美国的出口管制较为全面地管控物项、国家（或地区）、交易方和用途，主要限制产品、技术和服务的交易。而制裁则直接针对特定国家（或地区）或特定对象，指向性更强，单边主义色彩更重；并且制裁方式不局限于限制交易，还包括金融制裁，负面影响更大。

美国出口管制和制裁的核心执法手段是“清单 + 许可”模式。美国负责各类管制和制裁清单的部门众多，清单数量庞大。但在中国企业日常经营中遇到最多、影响最深出口管制和制裁清单主要有五个，分别是：

1.出口管制清单

(1)未经核实清单（Unverified List，“UVL”）；

(2)实体清单（Entity List，“ENTL”）；

(3)被拒绝清单（Denied Persons List，“DPL”）；以及

2.制裁清单

(1)特别指定国民清单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，“SDN”）；

(2)中国军事工业综合体企业名单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List，“NS-CMIC List”）。

以上五个清单中，未经核实清单的限制程度最低，而且完全有可能通过前期准备避免被列入清单。如果企业事先建立了有效的合规制度，对有可能参与对外联络的部门和人员（特别是销售、运营等的业务人员）进行过专门的合规培训，能够在很大程度上避免因为无法应对BIS的核查而被列入清单。

除未经核实清单以外，其他四个清单的限制措施都非常严厉，对企业的影响也更加深远。尤其是如果被列入特别指定国民清单或中国军事工业综合体企业名单，将导致被切断经贸往来、资产冻结、无法使用美元结算和无法在美国市场融资等一系列极为严重的直接后果。因此，相比于事后的补救，进行预先的合规体系建设及合规管控，将风险把控在前期，避免因违反相关规定而被列入清单才是最有效、最经济的选择。一旦被列入清单施加了限制措施，能否成功通过后续补救工作被移出清单都暂且不论，即使能够移除，企业也将付出巨大的经济成本、时间成本和声誉成本。

1.出口管制

结合美国的主要管制清单和规定，美国出口管制主要从四个角度加以审查，即产品分类、销售目的地、最终用户和最终用途。相应地，企业确定自己准备出口、销售的产品、技术或服务等是否受到管制以及是否能够通过出口许可、许可例外等方法完成交易，也应从产品分类、销售目的地（国家或地区）、最终用户和最终用途四个方面进行判断。

这四个方面，亦可概括为确定是否受到管制的“物、地、人、用”判断法。在这四个方面中，产品分类和销售目的地的判断通常较为简单，只需要依照合同和商业文件的记载按照规则对号入座，在无法确定的情况下，也可向美国政府主管机构咨询。而最终用户和最终用途的排查相比之下会较为复杂。特别是对于产品本身比较简单，但是销售流程较长的企业，对最终用户和最终用途的确定是把控合规风险的关键。

当然，除了上述四个方面以外，美国出口管制还包括诸如通用禁令、许可例外等细节问题，同样应当引起企业足够的重视。

2.制裁

如前文所述，相比于出口管制，美国的制裁单边主义色彩更强，并且不以物项为主要审查基础。因此，对于制裁应更多关注已经受到制裁的国家、地区、行业、对象，以及已经施加的制裁类型。除依据上述制裁清单（特定对象，实体或个人）核查自身的合作伙伴以外，还应充分了解美国对特定国家或地区、行业实施的全面制裁或行业制裁。据统计，目前OFAC管辖下正在实施的制裁项目共计36个，涉及全球多个国家和地区，包括正在被美国实施全面制裁的伊朗、古巴、朝鲜、叙利亚和克里米亚地区。

面对美国制裁制度，企业应当根据国别制裁、行业制裁以及SDN清单和其他非SDN制裁清单做全面的筛查，规避高风险区域和对象。

1.国际贸易合规体系建设

美国的出口管制和制裁是在立法前提下的政府行为，具有全球覆盖、手段多样、处罚强度高、负面影响大和单边主义色彩强烈的特点。由此导致的管制及制裁风险，不是交易双方仅仅通过合同条款安排可以规避的。目前中国企业应对美国出口管制和制裁效果较好，未出现重大风险事件的，均依靠合规体系建设及后续执行实现。

完善的国际贸易合规体系对于中国企业的重要性是毋庸置疑的。建立健全国际贸易合规体系，不仅能提高企业规避高额罚金、供应链危机和销售渠道阻断等风险的可能性，在一定情况下，还有助于保护企业高管，避免刑事处罚。同时，在海外市场博弈激烈，法律合规要求日益提高的当今，拥有完善的合规体系并保证其顺利运行，已经成为中国企业开展业务的基石，也是参与国际竞争的门票。

原则上，一套完善的国际贸易合规体系应当至少包括管理层承诺、ECCN编码的查询判断、最终用户和最终用途的调查确定、交易风险的评估审查、交易单据的制备保存、合规问题披露整改、书面合规手册的编制更新以及定期的合规培训八个方面：

管理层书面承诺

合规体系建设是一项长期工作，我们建议管理层首先从战略角度建立总体规划和工作方案，为后续工作指明方向。

同时，管理层的支持对企业国际贸易合规的建立和后续执行至关重要，有意建立合规体系的企业管理层应事先以书面形式承诺遵守出口管制和制裁规则，全力支持合规体系的建立及执行。缺少管理层重视和支持的合规体系大概率将流于形式。

ECCN编码的查询判断

企业的业务人员应熟练掌握ECCN编码的查询和判断，能够准确地判定即将销售的物项（包括产品、软件、技术、服务）属于哪一个ECCN、EAR99或600系列等，并进一步确认该物项的受控程度。企业拓展新产品线时，应将确定新产品的ECCN编码、EAR99或600系列等作为优先工作之一。

最终用户和最终用途的调查确定

在交易开始前，企业的业务人员应提前查询买方是否被列入了任何出口管制或制裁清单，或其所在地是否正受到美国的国别制裁。如果了解到买方将继续转售，还应调查并确定最终用户和最终用途，或至少应要求买方出具书面声明，承诺最终用户和最终用途不会违反相关出口管制和制裁规则。对最终用户的筛查，同样应考虑到其所在地是否受到美国制裁的因素。

交易风险的评估审查

企业应尽可能建立专门的合规团队或设置专门的合规岗位，遇有重大交易或可能涉及高风险国家或地区的交易，业务人员无法自行确定能否会违反出口管制或制裁规则时，应由合规人员负责评估审查，把控交易风险。

交易单据的制备保存

企业应确立统一的交易单据制备和保存标准，在顺利完成交易的同时以备应对相关主管部门的后续核查。完整的交易单据不仅应包括与交易直接相关的商业文件，还应包括企业内部的审批流程及合规审查等文件。文件保存期限应符合相关法律规定。

商业合同条款的设置，应考虑到最终用户和最终用途。

合规问题的披露整改

企业应设置清晰明确的汇报机制，保证各部门在本部门业务或职能范围内发现潜在合规风险时，能否迅速、准确地报告。企业相关部门应审查报告事项，根据实际情况决定披露、整改、留存证据等。

书面合规手册的编制更新

企业应编制书面的国际贸易合规手册，或将其作为公司全面合规手册的一部分，并保持定期更新。合规手册不仅应包括相关法律法规要求，还应注意包括明确的、有可操作性的程序性指引，便于企业内的非法律专业人士遵照执行。

定期合规培训

企业应每年进行一定次数的国际贸易合规培训，增强合规意识，强化全体人员对合规体系的掌握程度。合规培训可以分为对企业合规部门或人员的重点培训和面向企业全体管理层及员工的全面培训。对合规培训效果应进行考核，并将结果作为整体工作考核的一部分。

一套完整的企业国际贸易合规体系内容庞杂，可谓包罗万象。在对大量相关法律法规有充分认识的基础上，国际贸易合规体系的建设还需要公司各个部门的参与和投入，绝非一朝一夕可以完成。聘请专业的外部法律顾问进行辅导，并建立专门的合规部门或合规团队，都将对合规体系的建设和有效运行颇有助益。

2.运用我国法律法规，维护自身合法权益

2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反外国制裁法》（“《反外国制裁法》”）。《反外国制裁法》第四条及第五条规定了可以列入我国反制清单和采取反制措施的组织及个人的范围，并在第六条明确提出了（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（二）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（三）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；以及（四）其他必要措施等反制措施。同时，第十一条和第十二条分别明确了境内组织和个人对反制措施的执行义务以及执行外国歧视性限制措施的赔偿责任。该法律的公布，为国家反击包括制裁在内的外国歧视性限制措施提供了法律基础。

在此之前，2021年1月9日，商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“《阻断办法》”），明确表明了国家反击美国及其他部分国家法律为代表的长臂管辖。根据《阻断办法》第五条，中国企业有义务在遇有外国法律与措施禁止或者限制其与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织正常的经贸及相关活动的情况后30天内主动如实报告的义务，而政府部门将根据报告内容和评估结果，可能发布针对这些外国法律或措施的禁令，要求不得承认、不得执行、不得遵守。对于不遵守上述禁令，继续遵守和执行外国法律或限制措施，给中国企业造成损失的当事方，中国企业可以提起诉讼，要求赔偿损失，并且可以申请强制执行。

近期，我国不断制定和公布针对美国和其他部分国家歧视性限制措施的法律、法规和政策措施，显示出明确的态度。相信随着有关实施细则、清单和指引的不断完善，中国企业将能够有愈发充足的法律工具与出口管制和制裁等不当措施进行抗衡。

自中美贸易摩擦初期以来，出口管制和制裁这一概念逐渐为大家所熟知。然而，由于部分中国企业由于对相关规定不了解、合规管理不到位，缺乏有效的尽职调查、风险评估以及应对经验等，导致被列入美国各类管制清单或遭到行政甚至刑事调查，甚至威胁到部分企业的正常经营。

受到出口管制和制裁管辖的行为不仅包括通常意义上的出口，更包括了再出口和国内转移，服务的提供，甚至资金流动和企业融资。可以说，除了最传统的产品进出口以外，企业的任何交易行为都可能触发出口管制和制裁，进而对企业自身的供应链、销售渠道、现金流、股价、声誉乃至企业管理者个人安全与自由都造成难以弥补的损害。

有鉴于此，全面的国际贸易合规体系将在很长一段时间内作为企业合规体系建设的重点之一。通过对合规体系价值的认知和体验，我们希望不断推动中国企业在法律合规方面从“事件导向型”转变为“目标导向型”，将“被动应对”转为“主动合规”，从“妥协减少损失”升级到“合规创造机遇”，熟练地运用合规体系和制度为企业的发展保驾护航。

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