【合规“颂”读】美国供应链评估报告简析

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（一） 报告基础-14017号行政令

约四个月前，即2021年2月24日，美国总统拜登签署14017号行政令，要求对美国四个关键领域的供应链进行为期100天的重新评估，以审查美国供应链的漏洞和薄弱之处，从而重建有弹性的供应链体系。

（二） 第一阶段：美国供应链评估报告

2021年6月8日，白宫发布第一阶段的美国供应链100天评估报告（简称“美国供应链评估报告”），报告内容详情请见第二部分。 

（三） 下一步: 第二阶段的审查

美国目前正在根据14017号总统行政令开展第二阶段的审查，主要针对支撑美国经济和国家安全的六个关键领域：国防（the defense industrial base）、公共卫生和生物防备（public health and biological preparedness base）、信息和通信技术地（communications technology industrial base）、能源部门（energy sector industrial base）、运输工业基地（transportation industrial base），以及农产品和食品生产（production of agricultural commodities and food products）的供应链，以发现关键产品供应链漏洞，建立公平和可持续的工业基础，防范疫情后可能的短期供应链中断问题，重新制定加强美国供应链弹性的长期战略等。 

报告共250页，总体可以分为五部分：第一部分包括对本次报告的介绍性说明、14017号行政令百日审查的执行摘要和建议，第二、三、四、五部分分别对应四个审查领域的详细审查结果，可以理解为是四个审查领域的小报告。

 （一）供应链脆弱的原因

几十年来，美国的制造能力一直在下降。其中一些下降可以归因于来自低工资国家的竞争，如大约25%的就业损失可以归因于中国的崛起，特别是在中国加入世界贸易组织之后。制造能力的不足导致了创新能力的丧失。

所有四份报告都明确指出，美国目前的市场结构未能奖励企业对高质量、可持续性或长期生产力的投资，对短期资本回报最大化的关注导致了对长期弹性的投资不足。

对美国四个产业报告中都提到，中国积极采取措施刺激国内生产，并在关键供应链中抢占全球市场份额。这些措施中有许多完全不符合全球公认的公平贸易惯例。包括对研发的公共投资、国内需求激励和战略国际伙伴关系的若干战略，已被用于支持关键经济部门的竞争力。

低成本生产的追求，加上关键国家有效的工业政策，导致关键供应链在地理上集中在少数国家，这增加了美国和全球生产商的脆弱性。美国能源部的报告指出，中国拥有全球超过75%的先进电池制造能力。美国卫生与公众服务部的报告中指出，印度和中国在许多美国药品的市场份额上存在竞争，但行业分析表明，印度近70%的原料药从中国进口。

在COVID-19疫情之前，美国政府针对供应链安全的国际外交努力不足。虽然扩大关键货物的国内生产必须作为解决美国供应链脆弱性的一部分，但美国不可能在国内生产所有需要的产品。此外，美国的盟友和合作伙伴在面对诸如COVID-19疫情、气候变化导致的极端天气事件以及与中国的地缘政治竞争等挑战时，提高其关键供应链的弹性对美国的国家利益十分重要。 

（二） 供应链重建及完善建议

报告中针对美国供应链重建和完善的建议有分产业的，也有跨产业领域的，总体来说分为六类：

措施包括：（1）增加关键产业领域的投资，例如报告中建议国会至少对半导体建设投资500亿美元；（2）刺激消费；（3）建立一个新的供应链恢复计划；（4）建议成立一个新的跨部门行动小组，执行部署《国防生产法案》(DPA)，以扩大关键行业的生产能力；（5）在美国进出口银行(U.S. Export-Import Bank)下为美国制造业设施和基础设施项目提出融资计划等。

包括建议政府与私营部门和非政府利益相关者合作，鼓励制定和采用锂、钴、镍、铜和其他矿物等重要矿物的全面可持续性标准；确定美国关键矿物的潜在生产和加工地点；提高药品供应链的透明度。

作为一个重要的采购方和投资者，联邦政府有能力带动许多关键产品的市场。

虽然美国政府欢迎来自国外的公平竞争，而不公平的外国补贴和其他贸易做法已经对美国制造业和更广泛的美国竞争力产生了不利影响。拟采取的做法包括：

（1）建议建立一个“贸易打击小组” （trade strike force），以对有损美国供应链的不公平的外国贸易行为进行认定并采取行动。同时建议将供应链的弹性纳入美国对中国的贸易政策方针中，并研究美国现有的贸易协定和未来的贸易协定和措施如何能够帮助加强美国和供应链弹性。

（2）评估是否对进口钕磁铁启动232条款调查。钕磁铁在电机和其他设备中发挥着关键作用，对国防和民用工业用途都很重要。然而，美国的这种关键产品却严重依赖进口。报告中建议商务部评估根据《1962年贸易扩展法》第232条对钕磁铁进行调查。

扩大多边外交接触，包括主办一个新的总统论坛。利用美国国际发展金融公司（DFC）和其他融资工具来支持供应链的重建。

建立一个供应链中断特别工作组以解决疫情后经济复苏中的短期供应链挑战。该工作组应由商务部长、交通部长和农业部长领导，并将重点关注在过去几个月中注意到的供需不匹配的领域：住宅建设和建筑、半导体、运输、农业和食品。同时应创建一个数据中心，监测近期供应链的脆弱性。 

（三）分产业报告内容概述

半导体供应链报告分5个方面进行阐述：1）设计；（2）制造；（3）组装、测试和包装（ATP）及先进包装；（4）材料；（5）制造设备。

美国的半导体设计处于世界领先地位，但美国公司高度依赖对中国的销售以获得持续的利润增长和国内研发投资。例如，手机芯片供应商高通公司三分之二的收入来自中国，而内存制造商美光公司收入的57%来自中国。英特尔在2020年报告说，中国占其收入的26%。对中国销售的严重依赖为中国政府提供了经济杠杆和对美国进行报复的可能性。有关中国，报告中还提到：

闪存（NAND）行业中，2016年成立的长江存储科技有限责任公司（YMTC）专注于快速扩张，并从中国政府获得约240亿美元的补贴，对美国的存储器公司来说是一个潜在的低成本威胁。

在过去的几年里，中国已经采取措施，增加其对半导体知识产权的获取和控制。2017年，中国政府控股的私募股权基金Canyon Bridge Capital Partners收购了英国的Imagination Technologies公司，该公司估计是第五大半导体IP供应商。2018年，Arm China与英国Arm Holdings成立了一家中方占51%的合资企业。中国对半导体知识产权的更大控制可能会对美国公司的知识产权造成限制，从而给美国产业带来风险。

美国缺乏足够的能力来生产半导体。美国主要依靠台湾生产前沿逻辑芯片（leading edge logic chips），并依靠中国台湾、韩国和中国来满足成熟节点芯片（mature node chips）的需求。有关中国，报告中提到：

虽然美国的芯片产能相对稳定，但美国以外的产能和产量正在增长，特别是在亚洲。因此，SIA预测，到2030年，美国的半导体产能份额将下降到10%，而亚洲的份额将增长到83%。2019年，在全球六个新的半导体生产设施中，没有一个在美国，而有四个在中国。

对于技术含量相对较低的后端半导体ATP，美国在很大程度上依赖于集中在亚洲的外国来源。此外，随着芯片变得越来越复杂，先进的包装方法成为有可能取得重大技术进步的领域。然而，美国在材料和成本上都不具有优势，而中国的大规模投资有可能占领这个市场。虽然中国目前没有强大的先进封装能力，但中国正在发展先进的封装能力，以弥补其在前沿半导体生产方面的不足。

半导体的生产需要数百种材料，给制造供应链带来了挑战。许多用于半导体的气体和湿化学品在美国生产，但外国供应商在硅片（silicon wafers）、光罩（photomasks）和光刻胶（photoresists）的市场上占主导地位。

美国在大多数类型的前端半导体制造设备的全球生产中占有相当大的份额，但光刻机是明显的例外。

报告中声称，中国给予国内实体的数十亿美元的补贴和其他财政支持，构成了中国自2014年以来整体产业政策方针的关键支柱，其目的是将整个半导体供应链本土化并置于国家控制或所有权之下。中国主要以政府股权“投资”的形式积极地利用世界贸易组织（WTO）规则中国际贸易规则的灰色地带。整个全球半导体供应链的政府和行业利益相关者都对中国的市场扭曲行为高度关注。报告列出了美国认为的几项中国补贴计划及潜在影响。

用于电动汽车、固定存储和许多国防应用的大容量电池的需求正在增加，疫情凸显了美国供应链在这一方面的脆弱性。中国和欧盟已经制定并部署了以政府为主导的产业政策，保障了电池供应链的成功。报告声称，中国通过国有企业扭曲价格以削弱竞争，并在整个电池供应链中提供大量补贴。然而，如果联邦政府采取迅速和协调的行动，美国在全球电池市场的领先地位仍触手可及。

大容量电池供应链由五个主要步骤组成，包括：1）原材料生产；2）材料提炼和加工；3）电池材料制造和电池制造；4）电池组和最终使用产品制造；以及5）电池的报废和回收。所有五个阶段都需要政府和私营部门的协调行动。

对于大容量电池供应链的不足，报告提出建议包括：刺激对使用国内制造的大容量电池的终端产品的需求、支持交通部门对电池的需求、使联邦车队和州、地方政府车队电气、实现美国校车和公交车队的电动化、支持电动车充电基础设施的建设、增加研发资金以扩大吸收和减少供应链的脆弱性、增加对研发的支持以降低电池片成本并提高性能、减少对关键性材料的依赖性、创建美国大容量电池制造研究所等。

报告认为，关键材料供应链面临着严重的中断风险，例如自然灾害或不可抗力事件，政治干预和扭曲的贸易做法，包括使用强迫劳动。此外，对战略和关键材料的需求可能会加强。简而言之，战略和关键材料供应链的挑战和机遇是21世纪激烈的地缘政治竞争的象征。

报告认为，关键材料供应链风险因素主要包括：供应的集中性、单一来源的供应商、价格震荡、人力资本的差距、争端矿物与集团犯罪、强迫劳动。

在关键材料供应链报告中，美国对全球主要国家，包括中国的关键材料供应链情况进行了分析。其中有关中国的部分中，报告声称：

中国市场的增长是战略和关键材料市场需求的驱动因素之一，作为世界上最大的国家经济体，美国和中国是世界上最大的战略和关键材料的直接和间接消费者。中国经济的空前增长推动了全球战略和关键材料市场的增长，构成了影响供应链的强大动力。同时，中国已经实施了一些政策，如“走出去”政策。例如，中国对钴矿和精矿的名义净进口依赖度约为97%。报告声称这一结果掩盖了一个事实，即中国公司在刚果民主共和国、巴布亚新几内亚和赞比亚的钴资产中积极寻求股权地位或直接所有权。

报告还声称，美国作为市场经济国家，与中国作为非市场经济国家的不同的政策偏好，对于关键材料的供应链产生不同的影响。在20世纪90年代，美国在很大程度上允许其国内稀土市场按照市场原则运作，但对国防方面的具体要求进行了小范围的分割。与此同时，据美国国际贸易委员会称，中国公司在向美国市场出口低成本的钕铁硼磁铁时规避了各种知识产权。2003年，在被一个包括中国实体在内的企业集团收购后，美国主要的钕铁硼磁铁生产商停止运营，并在2003年将其业务迁往中国。同样，在2015年，美国、日本和欧盟通过世界贸易组织（WTO）争端解决机制成功挑战了中国的稀土出口配额管理制度，该机制同意这些出口限制违反了WTO规则。然而，在这一时期，从1992年到2020年，美国至少失去了四个钕铁硼生产设施，美国还失去了至少三个稀土分离设施。

报告声称，中国政府将发展关键材料市场作为一项重要国家政策。例如，中国在1985年对稀土出口实行了增值税（VAT）退税，这促使美国在全球市场的生产受到侵蚀，进而被淘汰。2002年，中国国家发展计划委员会发布了《外商投资稀土行业管理暂行规定》，禁止外国投资者在中国设立稀土开采企业，独家拥有及控制稀土冶炼和分离项目。中国对稀土产业的中央规划和积极管理仍在继续，新的管理条例草案正在审查中，甚至更多的扩张项目正在进行。 

报告指出，保持国家药品供应链的安全、稳健和弹性，对美国的国家安全和经济繁荣至关重要。一个强大的药品供应链至少有三个关键特征：1）美国市场制造高质量产品的能力；2）药品供应链的多样化，如地理上依靠多样化的制造商；3）供应链的多线化，如每种产品及其前体存在多个制造商。

报告认为，解决药品和原料药供应链的可靠性的解决方案应解决以下两个优先目标：

（1）提高供应链的透明度，并增强弹性。应设法向分销商和采购商提供更多关于药品制造来源和制造设施质量的透明度信息。

（2）提高美国和盟国药品制造和分销的经济可持续性。

美国和盟国的药品生产，特别是仿制药和普通药品的生产，经常被外国竞争所削弱，特别是来自印度和中国的竞争。虽然美国不需要自己制造每一种药物，但它确实需要增加关键药物的国内生产能力。提高美国和盟国药品生产的经济可持续性的政策工具包括：提供生产成本、定价和销售量的可预测性；增加政府和私营部门在签订合同和采购成品药和原材料方面的灵活性；以及研究目前的成品药市场是否支持供应多样化，而不是通过合同安排依赖一两个供应商。

为了促进国内增长、公平和整个医药供应链的弹性，需要一个包括以下三个要素的战略方针：推动当地生产，促进国际合作；建设应急能力；增加食品和药物管理局（FDA）可用的信息，以改善其监测和短缺预防和缓解工作。

目前美国各行业协会纷纷发布声明，表示了对报告的肯定，例如美国国家矿业协会(NMA)总裁兼首席执行官里奇·诺兰(Rich Nolan)发表声明表示，“这是对国家供应链弱点的深思熟虑的审查，……在整个报告中，每个提供资料的机构都认识到了我们过度依赖矿物进口、需要国内采矿支持和缺乏国内加工能力所固有的脆弱性。”

但美国纳税者联盟（National Taxpayers Union Foundation，NTUF）发出了不同的声音，NTUF官网6月8日的一篇题为“How To Make The Biden Supply Chain Task Force Work”的文章表示，“美国不需要一个新的政府工作组来帮助这些产业恢复，只需要政府消除扰乱供应链的国内障碍。”具体来说，该篇文章认为：

导致美国供应链受到损害的主要原因是美国的各种贸易限制措施，例如建筑业就受到进口钢材、铝和木材税收的损害，而拜登政府此前甚至提议对从加拿大进口的木材加倍征税。根据全国住房建筑商协会主席的说法，“如果政府加倍关税的决定被允许生效，它将进一步加剧国家的住房可负担性危机，给木材价格带来更大的上涨压力，并迫使数百万美国购房者和木材消费者为这一错误的保护主义行动买单”。

NTUF表示，拜登“购买美国货”的新规定要求承包商使用美国制造的部件，即使从加拿大、墨西哥和其他盟国可以买到更实惠的货物，也会增加联邦建筑项目的成本。

与建筑业一样，运输业也因对制造汽车和船只所需的进口钢铁和铝征税而受到重创。通过水路运输的货物的供应链因《琼斯法案》等政府政策而受到更多干扰。目前，任何希望通过水路运输货物或人员的人都必须使用美国制造的船只，尽管这种船只因其成本过高而供不应求。根据国会研究服务部的说法，“美国制造的油轮的价格估计约为类似船只的全球价格的四倍”。

农业部门因美国和报复性关税造成的出口损失而受到伤害。帮助农民和农场主的第一步显然是用“扩大贸易”取代“限制贸易”。正如美国农业局主席Zippy Duval所评论的，“我们需要贸易，而不是更多的关税”。

文章指出，供应料报告进一步承诺要“振兴”美国制造业基础，这是一个奇怪的目标，因为在COVID-19疫情之前，美国的制造业基础从未如此强大。这些政策说明了拜登政府关于建立一支“贸易打击小组”来对付不公平的外国贸易做法的建议是有问题的。白宫的报告中没有提到一项可以真正促进制造业和加强供应链的政策。

文章还提到，要求政府干预半导体制造业的呼声让人想起去年要求政府干预石油生产的呼声，当时原油价格跌至负值。政府没有采取任何行动，而是市场力量发挥了作用使石油价格恢复了正常。

早前，NTUF针对美国对华产品加征关税一事就曾表示，“美国贸易政策已经深陷困境，对华加征关税不仅无效而且反噬美国经济，美国政府应取消这些关税。”  

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