中国流动人口城市落户意愿及其影响因素研究
苏红键
【摘 要】 文章利用2012、2016和2017年中国流动人口动态监测调查数据，分析了各类城市流动人口落户意愿。研究发现，近年来，流动人口总体的落户意愿呈下降态势，从2012年的49.98%降低到2017年的39.01%；各类城市落户意愿表现出明显的结构特征，与城市吸引力显著相关；流动人口的人力资本、居住状况、农村权益、迁移范围等城乡两栖生活特征与落户意愿显著相关；2014年户籍制度改革对300万人以下内陆地级市的落户意愿影响更大，与其他城市比，2012～2016年该类城市的落户意愿多降低了7～8个百分点，2012～2017年多降低了4～5个百分点。由此文章得到3点启示：（1）落户意愿的结构特征是由落户条件内生决定的，反映了城市落户门槛；（2）户籍制度改革需要农村土地制度、城市住房保障制度等协同推进；（3）户籍制度改革的目的是消除人口迁移的制度约束，实现以市场调节为主。
【关键词】 落户意愿 结构特征 影响因素 户籍改革
【作 者】 苏红键 中国社会科学院农村发展研究所，副研究员。
一、 引 言
市民化是新型城镇化的核心，旨在解决传统“不完全城镇化”问题，提高城镇化质量。2014年新型城镇化战略和户籍制度改革意见出台以来，城市落户条件不断降低，随之而来的难题转变为落户意愿与落户条件的结构性矛盾，“想落不能落、能落不想落”的现象并存。目前落户条件较低的城市，基本实现了“应转尽转、想落尽落”，从而未落户流动人口的落户意愿较低。而落户门槛较高的城市，落户意愿较高。
已有文献考察落户意愿主要以流动人口个体为视角，从个体和家庭特征、经济状况、农村权益、社会制度、社会融合等方面分析落户意愿的影响因素（王桂新等，2010；张翼，2011；刘涛等，2019）。现有研究较少将微观层面的落户意愿上升到城市层面进行分析，主要是根据2014年前后一些城市统计部门的调查，研究愿意落户的农民工比重（魏后凯，2016）。也有关于落户条件或落户门槛的研究认为城市流动人口落户意愿较高往往意味着该城市的落户条件较高。吴开亚等（2010）从投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他等落户渠道视角构造落户门槛指数对城市户籍改革情况进行了评价，发现上海、北京、深圳、广州等城市的综合落户门槛指数最高。上述研究发现城市落户门槛与城市的落户意愿基本对应，但要证明二者的相关性，还有待将城市的落户门槛（条件）和落户意愿结合起来研究。鉴于此，本文试图分析各类城市流动人口的落户意愿及其影响因素，并利用双重差分法分析户籍制度改革对落户意愿的影响。
二、 各类城市流动人口的落户意愿
本文使用的落户意愿数据来自国家卫生健康委中国流动人口动态监测调查数据，其中涉及落户意愿调查的年份主要有2012、2016和2017年。为提高分析结果的可靠性，分城市分析时仅保留个体样本120个及以上的城市样本。
（一） 总体与分地区城市的落户意愿
近年来，中国流动人口总体落户意愿明显降低，从2012年的49.98%下降到2017年的39.01%。随着户籍制度改革，各个城市逐步降低或取消落户限制，部分城市流动人口“应转尽转、想落尽落”，使想落户而不能落户的比重降低。大部分中心城市的落户意愿不断降低，北京、天津、上海、重庆等城市的落户意愿比较稳定，只有海口、拉萨、福州等城市的落户意愿有较大提高。
分地区看，东部地区城市的落户意愿最高（48.61%），其次为东北地区、西部地区，中部地区的落户意愿最低，后3个地区的落户意愿均低于全国总体水平。在东部地区，除3个直辖市外，海南的落户意愿最高，且是唯一一个落户意愿提高的省份，2012～2017年提高了12个百分点左右。虽然东北地区存在经济衰退和人口外流，但其流动人口落户意愿与全国总体水平接近，明显高于中西部地区的城市。与地区发展水平不同的是，西部地区的落户意愿高于中部地区。中部六省的落户意愿均低于全国总体水平，其中，湖南的落户意愿最低，仅为20.84%，其省会长沙是落户意愿最低（19.05%）的中心城市。
（二） 分规模城市的落户意愿
城市规模与落户意愿显著正相关，当不考虑两图左上角离散度较大的值时，更加显著。特大和超大城市的落户意愿最高，2017年为46.16%；部分小城市落户意愿偏高，其平均水平为27.47%，略高于中等城市的平均水平（25.60%）。由于户籍改革建议取消城区常住人口300万以下的落户限制，以此为界进行分类统计，发现300万人以上城市的落户意愿（44.72%）明显高于300万人以下的城市（27.70%）。从演进态势看，2012～2017年300万人以下城市的落户意愿大幅下降，且降幅大于300万人以上的城市。
（三） 分行政级别城市的落户意愿
通常城市的行政级别越高，越具有吸引力，落户条件越高，落户意愿越强。其中，直辖市的落户意愿最高，虽然重庆落户意愿较低，拉低了直辖市的平均水平，但2017年仍高达62.04%，且在全国总体落户意愿大幅降低的情况下，直辖市的落户意愿基本稳定。其他中心城市（包括省会城市和其他副省级城市）的落户意愿（40.66%）在2012和2017年均与全国总体水平比较接近，高于城市样本和地级市的平均水平（27.15%）。
三、 城市层面的落户意愿影响因素
城市层面的落户意愿既与流动人口特征相关，又与该城市对其吸引力及落户条件相关。本文结合人口迁移理论、城市增长理论和以往关于落户意愿的研究，分析城市层面落户意愿的影响因素。
（一） 城市吸引流动人口落户的因素
城市吸引流动人口落户的因素与人口迁移、城市增长的决定因素基本一致，主要取决于迁入地城市的吸引力或效用水平。一方面，城市规模一定程度上内生于城市吸引力特征，主要来自集聚经济（Marshall，1890；Duranton等，2004）和城市自然条件的吸引力（Glaeser等，2001；Black等，2003）。有研究表明，即便在遭遇外部巨大冲击后，城市规模依然会回到原来的增长路径（Davis 等，2002；Brakman等，2004；Gabaix 等，2004）。另一方面，工资、房价、舒适度等因素影响城市吸引力和落户意愿。这些因素存在空间均衡关系，工资的提升会导致房价上涨，舒适度的价值也会体现在当地的住房价格中（Rosen，1979；Roback，1982；Glaeser 等，2009）。
（二） 城市落户条件对落户意愿的影响
随着户籍改革和城市落户条件不断降低，很多城市实现了流动人口“应转尽转、想落尽落”，这些城市的落户意愿也随之降低。2014年，国家实施新型城镇化战略和“三个一亿人”，并制定了差异化的落户条件。2017～2018年，中心城市纷纷降低落户条件以吸引各类人才，主要体现在学历条件不断降低和住房补贴等方面。2019年，国务院印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》中提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”。至此，中国户籍改革取得显著成效，目前落户条件较高的城市主要是300万人以上城市、各地中心城市等，这类城市也是当前落户意愿较高的城市，反映了落户意愿的结构特征。
（三） 城市流动人口特征对落户意愿的影响
影响个体落户意愿的因素主要为城乡两栖能力和两栖成本。其中，农村生活能力或农村权益往往会降低落户意愿；流动人口在流入城市生活能力（以居住状况、人力资本、收入水平等衡量）越强落户意愿越高。城乡两栖成本方面，迁移范围或距离较近时（如就近城镇化或市域、县域两栖人口），往往落户意愿较低；反之则较高。这些影响个体落户意愿的因素，可以以总体比重的形式转化为城市层面的影响落户意愿的因素。
四、 城市层面落户意愿影响因素检验
基于落户意愿影响因素的分析，本文构建计量模型，综合使用微观调查数据和城市数据，利用不同年份不同模型对各类影响因素进行检验，并利用双重差分法检验2014年户籍制度改革对各类城市落户意愿的不同影响。
（一） 落户意愿影响因素的基本关系检验
相关数据来自《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》和国家信息中心宏观经济与房地产数据库。城市层面的流动人口特征方面，根据影响个体落户意愿的因素，采用中国流动人口动态监测调查数据，主要控制各个城市流动人口样本中拥有宅基地的比重、拥有承包地的比重、拥有城市自有房的比重、大专以上的比重、跨省迁移的比重等。
据此，本文分别利用3个年份的数据，考虑空间均衡特征，首先对城市规模、城市流动人口特征与落户意愿的关系进行基本检验（见表5）。检验结果显示，城市规模与落户意愿之间呈显著的正相关，这与统计分析的结果一致，系数基本稳定在0.02左右。大专以上流动人口比重与落户意愿之间的关系有所调整，2012年呈负相关（单独对该年份落户意愿和该指标分析时不显著）；2016和2017年，大专以上的流动人口比重与落户意愿显著正相关，这与理论假设一致；当单独检验时，在1%水平显著，加入其他指标后显著性降低，与该指标和城市规模、自有房比重显著正相关有关。在城市拥有自有房的流动人口比重与落户意愿在各个年份均显著正相关，显著性水平有所差别。跨省迁移的流动人口比重与落户意愿显著正相关，迁移距离越远（范围越大），落户意愿越高，这在户籍改革后的2016和2017年尤为显著。拥有宅基地和承包地的比重均与落户意愿显著负相关。
在对各年份进行OLS检验基础上，构建3个年份的面板数据进一步检验其稳健性，并加入相关城市特征指标进行分析。考虑2012～2017年落户意愿的降低态势，采用时期固定的面板数据进行检验，后续利用双重差分法对2014年户籍改革的影响进行分析。模型6对3个年份的数据进行了面板数据分析，城市规模的系数为0.0212（基本稳定），拥有自有房的流动人口比重、跨省迁移的流动人口比重与落户意愿仍显著正相关，大专以上流动人口比重与落户意愿正相关但显著性不强，这与表5显示2012年的该自变量系数为负有关。考虑到这一点，模型7及之后的模型不再加入这一指标。不考虑这一指标时，模型7中其余指标系数仍显著，且城市规模、自有房比重与落户意愿的系数有所提高。
考虑空间均衡特征的存在，模型8至模型10陆续加入城市特征指标，包括城市行政级别、沿海城市虚拟变量及相对收入、1月平均最低气温。由于城市行政级别与城市规模显著正相关，在加入行政级别指标后，城市规模的系数显著降低。行政级别与落户意愿之间显著正相关，这是由于各地中心城市往往是各地规模最大、公共服务水平最好、最具吸引力的城市。沿海城市的吸引力既体现在更高的开放度和发展水平上，也体现在更高的舒适度上，因而模型9的沿海城市虚拟变量与落户意愿显著正相关，在加入该变量之后，跨省迁移流动人口比重的系数显著降低，这可以解释为很多跨省迁移是迁往东部沿海地区。模型10中，加入了相对收入和衡量舒适度的1月平均最低气温。由于空间均衡特征的存在，收入水平、房价均与城市规模显著正相关，因而直接的回归分析均为正相关，无法区分收入的吸引力和房价的挤出效应。为此本文利用“平均收入水平÷平均住房价格”作为城市相对收入指标进行分析。结果发现该项指标与落户意愿显著负相关，这可以从两方面解释：（1）由于沿海等舒适度较高地区往往存在较高的房价溢价（既存在显著的舒适度的吸引力，又存在较高的房价的挤出效应），相对收入水平较低，同时又对应较高的落户意愿，而房价溢价不高的内陆地区（舒适度较低的地区）相对收入更高，但其落户意愿较低；（2）收入房价比也可以解释为房价的挤出效应或者贫富差距的影响，对于流动人口来说，高房价的挤出效应大于较高收入产生的吸引力。在城市增长研究中，1月平均最低气温是20世纪美国城市增长的重要影响因素（Glaeser 等，2001），在中国城市增长的作用也日趋明显，但在模型10中，1月平均最低气温与落户意愿负相关，这可能与北京、天津、大连、青岛等华北地区城市落户意愿较高、西南和中部地区省会城市落户意愿较低有关，城市其他吸引力特征和制度约束变量超过了这一舒适度变量对落户意愿的影响。
（二） 户籍制度改革影响落户意愿的双重差分检验
2012～2017年落户意愿显著降低，与2014年发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出“三个一亿人”的市民化目标有关。其中，政策要求300万人以下城市取消或放宽落户条件。以300万人城市为分界点，落户意愿表现出明显的差异。
本文首先以城市规模300万人为节点，将样本城市分为两类。模型11和模型12的D1为300万人以下城市虚拟变量，D1、T与落户意愿显著负相关，但D1×T（300万人以下城市在改革后的交叉项）的负相关系数不显著。这主要是由于300万人以下城市处理组中存在一些中心城市、沿海城市等吸引力较强、落户意愿较高的样本。为此，在D1基础上，构建300万人以下内陆地级市的处理组虚拟变量D2进行分析，模型13和模型14给出了2012～2016年和2012～2017年的双重差分模型检验结果，D2和T与落户意愿仍显著负相关，交叉项D×T与落户意愿负相关，且显著性提高，模型13在5%水平显著，模型14接近10%（0.126）水平显著，表明户籍制度改革意见对300万人以下内陆地级市影响更大，即伴随户籍制度改革，这类城市的落户条件不断降低，当愿意落户的流动人口基本落户之后，未落户的流动人口中，愿意落户的比重随之降低。在此基础上，模型15和模型16控制了大专以上流动人口比重、拥有城市自有房的流动人口比重、跨省迁移的流动人口比重，交叉项系数的显著性进一步提高。其中，流动人口自有房比重和跨省迁移比重与落户意愿显著正相关；大专以上流动人口比重与落户意愿正相关的显著性不强，这与2012年的该项数据有关。
模型13至模型16显示，2014年户籍制度改革对300万人以下内陆地级市落户意愿的影响更大，与其他城市相比，2012～2016年落户意愿多降低了7～8个百分点，2012～2017年多降低了4～5个百分点。其中，2012～2017年降低幅度略低，可能是由于2017年初各地中心城市陆续降低落户条件，缩小了这些城市落户条件与其他城市的差距。
（三） 稳健性说明
本文结果的稳健性主要体现在：（1）在对落户意愿影响因素的分析中，分别采用不同年份的数据进行OLS检验，同时采用各个年份的面板数据固定效应（FE）进行分析，且在双重差分模型（DID）检验中，相关系数的结果稳健。（2）加入城市规模的工具变量，检验其与落户意愿的内生性时，发现模型中的落户意愿并不反向影响城市规模，这与本文采用的城市规模的统计口径相符，其中包含了未落户的流动人口，因而在短期内受落户意愿的影响不大。（3）考虑空间均衡特征避免了多重共线性的影响，相关模型通过了多重共线性的检验。
五、 典型城市落户意愿的解释与讨论
由于中国的多元化特征，各类城市的表现不同，为此，本文对一些典型城市的落户意愿结合具体指标进行解释和讨论。
高落户意愿超大城市包括北京、上海、深圳、广州等。近年来，北京和上海的城市规模基本稳定，深圳和广州仍在稳步增长。2012～2017年，这几个城市的落户意愿一直较高，且相对稳定。这与其作为人口迁移的主要目的地有关，具有很强的人口吸引力和最高的落户条件。从流动人口特征看，北京和上海大专以上流动人口比重更高；自有房比重高于深圳和广州，这与其户籍与购房资格挂钩之前尚有一部分购房者未能落户有关；作为直辖市，北京和上海的跨省迁移流动人口比重为100%，这也是这两个城市落户意愿高于深圳和广州的原因，深圳和广州跨省迁移的流动人口比重分别为67.08%、57.13%，其余的省内、市内迁移人口的落户意愿往往不高。
低落户意愿超大城市主要是重庆。重庆作为直辖市，具有较强的人口吸引力，但落户意愿不高，且低于全国总体水平。从流动人口特征看，其以就近迁移为主，且拥有宅基地和承包地的比重较高，其中跨省迁移的比重仅为34.17%，低于其他超大城市，与其愿意落户的流动人口比重差不多；拥有宅基地和承包地的比重分别为72.48%和62.54%，其中拥有承包地的比重高于其他超大城市。同时，重庆的落户条件较低，在务工经商的年限、投靠、人才和学生落户、购房落户等方面均较宽松。
高意愿大城市以厦门为例，2012～2017年厦门流动人口落户意愿高于深圳、广州等超大城市。其流动人口特征也与落户意愿的一般关系不符，衡量城市生活能力的指标比重不高，跨省迁移的比重不高，而拥有农村权益的比重较高。进一步分析发现，这与其较高的舒适度吸引力、自然空间约束和较严格的岛内落户条件有关。较高的岛内落户条件，使福建省内、厦门市内迁移（岛外转岛内）都变得严格，从而落户意愿较高。根据相关政策，外来务工人员落户厦门岛内或者岛外转岛内均需要房产和较长时期的居住证、社保条件（之前为8年，2018年调整为5年），较低的自有房比重（10.51%）表明这一条件的门槛作用较强。
低意愿中心城市包括长沙、石家庄、合肥等，以及一些西南地区的省会城市。这几个中心城市的落户意愿低于全国总体水平，且在2012～2017年明显降低。这些城市以内陆地区的中心城市为主，与重庆类似，流动人口以就近迁移为主，其中合肥和长沙的跨省迁移流动人口比重仅为4.55%和10.00%；同时，这些城市流动人口拥有宅基地和承包地的比重较高，分别在80%以上和60%以上。对于就近迁移，且拥有较高的农村权益的城乡两栖特征的流动人口来说，落户意愿很低。
高意愿小城市主要包括中卫、酒泉、克拉玛依等50万人以下的城市。2012～2017年，这几个城市的城市规模基本稳定，落户意愿明显降低，但仍位居前列。其主要原因是拥有自住房的流动人口比重较高，中卫达86.18%。中卫和酒泉以省内迁移为主，跨省迁移比重较小，仅为22%～23%；克拉玛依的跨省迁移比重较高，为68.75%，这也是其落户意愿较高的原因。
六、 结论与启示
本文得到以下主要结论：（1）近年来，总体的流动人口落户意愿呈下降态势，从2012年的49.98%降低到2017年的39.01%，这与户籍改革降低了落户条件紧密相关；（2）各类城市落户意愿表现出明显的结构特征，与城市吸引力显著相关，规模较大、行政级别较高、东部（沿海）地区城市的落户意愿较高；（3）与微观机理一致，流动人口的人力资本、居住状况、农村权益、迁移范围等城乡两栖生活特征与落户意愿显著相关；（4）2014年户籍制度改革对300万人以下内陆地级市的落户意愿影响更大。
基于上述研究结论，本文得到以下启示：（1）落户意愿的结构特征是由落户条件内生决定的，流动人口城市落户意愿本质上反映了城市的落户门槛。总体落户意愿的降低及部分吸引力较大的中心城市较低的落户意愿表明，当落户条件较低、实现“应转尽转、想落尽落”之后，其余流动人口的落户意愿随之降低。（2）户籍制度改革需要农村土地制度、城市住房保障制度等协同推进。个体流动人口特征与城市层面流动人口的比例特征对落户意愿的影响表明，当前户籍制度改革的进程已受到其他相关制度改革的掣肘，部分流动人口可能为了更稳妥地保留农村权益而不愿意转户，部分流动人口可能由于城市生活能力不高而不愿意转户，为此需要通过完善农村土地权益保护和交易机制、提高城市保障性住房供给水平等，协同推进系统性改革。（3）户籍制度改革的目的是要消除人口迁移的制度约束，以市场调节为主。城市进入壁垒和人口迁移限制，在国内外普遍存在，只是存在政策壁垒和市场壁垒的区别，户籍制度改革就是要逐步消除制约人口迁移的制度壁垒，通过提高迁移、落户的主观能动性，提高人力资本与城市特征的匹配水平，实现城市和个体福祉最大化。
参考文献（略）
原文发表于《中国人口科学》2020年第6期，有删减，转载请注明
