《以利为利 – 财政关系与政府行为》周飞舟 著
上海三联书社 2012
【一点说明】在这本书出版前后的若干年头，我在往返田野研究的途中，和飞舟多有交流，也一直阅读他发表的论文，自以为熟悉他的研究工作，没有特意找来这本书阅读。最近有机会阅读了这本书，意识到其中许多内容是我以前不熟悉的，很有收获。很高兴有机会通过这次阅读再次认识旧友。
财政制度是历史上走向理性化国家建构的一个重要标志。中国作为多区域多层级的大国，中央政府与地方政府关系尤其重要，特别体现在财政关系中。这本书系统考察了中国在1980年代以来财政制度的演变过程，及其对地方政府行为的影响，为认识改革开放道路和国家治理提供了一个重要窗口。长期以来，财政制度和财政学是经济学研究的领域，社会学家周飞舟为这一领域带来了社会学的独到角度和贡献。
一
好的学术作品各有特点。这本书给我留下的突出印象之一，是作者阐述的几个基本判断，观点明确，立论坚实。在中国改革历程走过一个完整周期后回头来看，这些基本判断仍然熠熠发光，意义深长，经得起时间的考验。
首先，在改革开放的推进过程中，政府在经济发展中起到了主导角色，但没有导致市场的发育和健全。如作者指出，“中国改革的‘渐进’特色，在于市场经济的发展始终是政府放权的结果，市场对于经济资源的配置和调节，始终是以政府放权为前提条件”（1）。“在经历了九十年代快速的市场化改革之后，以地方政府为主导、以扩大投资规模为主要手段的经济增长模式又重新成为经济发展的主要路径”（4）。这里的基本判断是，中国改革开放的重要推动力来自强势政府，而市场只是起到了工具性角色。在我看来，这一趋势在这部书出版后的时间里更为明显加速了。
这个主题在全书的不同章节都有涉及和讨论，从央地关系，政府投资权、企业管理权、市场发育，到不同类型企业的企业收入、税收去向和资本渠道，等等 。这不是说民营企业对经济发展的作用不重要，而是说它们的发展是在市场机制不健全的环境和过程中艰难成长起来的，因此带有鲜明的时代烙印。作者指出，在这个经济发展过程中，体制内实力得到保护和加强，而体制外社会力量或与体制内力量融合和同化，或发展有限且呈现出碎片化，被抛出主流社会之外成为弱势群体。我以为，这是对中国改革开放演变过程的一个颇为精辟的概括。
可以从这些讨论中引申出另外一个意义是，当我们今天在检点反思制度变迁中的种种问题时，如资本运作、市场信用，资源配置，以及由此而来的社会不平等状况，在多大程度上它们是市场或资本的恶果？抑或是市场机制缺失、政治机制导致的问题？
第二，与上面相关的是书中另外一个重要观点，即政府运作的经营化或谋利化趋向。这一主题贯穿了全书各个章节，也体现在中国改革开放的历程。“在这个过程中，最令人印象深刻的并非市场的自由化，而是政府的公司化行为和谋利倾向。”（p. 247）如作者追溯，在英文文献中，戴慕珍（Oi 1992）等提出了1980年代以来的财政包干制度为地方政府推动乡镇企业和工业化提供了激励作用。魏昂德（Walder 1995) 提出了“政府即厂商”这一命题，并在地方政府积极推动乡镇企业的背景下进行了阐述，提出地方政府的财政激励造就了政府谋利化的取向。然而，正是在这些理论受到关注之际，地方政府几乎在一夜间对乡镇企业撒手不管，甚至积极推动乡镇企业的私有化。曾经被称为在改革初期“异军突起”的乡镇企业，在很短时间里即“全军覆没”。
这个变化的推动力来自1990年中叶财政制度上的分税制改革，为地方政府行为提供了不同的激励。这正是本书主题的一个侧面。财政制度上的不同安排，从财政包干到分税制，为地方政府提供了不同的激励，诱发出不同的政府行为，从而影响了政府与企业之间的关系。乡镇企业现象曾经在经济学界成为一度的研究热点。作者对此有简要但精准的讨论。经济学的讨论更多地关注产权问题，而本书强调了央地财政制度特别是八十年代财政包干制度约束下塑造的政企关系。一旦这一关系发生了改变，乡镇企业的推动力则消失不见了。 换言之，欲解释中国企业组织现象，重要的方面不是市场制度或产权制度，而是政企关系的政治经济学。
魏昂德等注意到了“政府即厂商”的现象，并进行了初步的描述。本书研究工作在这个领域做了两个重要的推进：第一，在这本书中将这个道理和这个过程做了完整的阐述，并提供了财政领域中详实、系统的经验材料。第二， 魏昂德等更多地看到了财政激励设置对政府行为与经济发展的正面影响，而飞舟的研究则进一步展示了激励设计对政府行为的扭曲意义，以及由此产生的始料不及的这种作用，如随之而来的过度征敛税费和土地财政，等等。而这其中最为重要的变化，正是政府转身成为经济活动的直接经营者，财政资源最大化的追求者，其目标常常不同于为当地企业为提供庇护或管理，或提供均等服务的公共产品。周飞舟从不同角度讨论了这一主题。从早期推动乡镇企业以扩大财源、到后来的土地财政、土地金融和城市化过程。可以说，这是中国政府有别于其他国家的突出特点，对中国经济增长起到了重要作用，其长远意义尚有待时间来检验。本书最后一章进一步概括讨论了这个主题。
第三，与以上两点相辅相成的是作者关于分权与放权这两个制度安排的讨论。作者提出，中国的央地关系的基本格局是中央集权制。改革开放时期的央地关系不是分权而是放权。分权是制度性安排，如联邦制，将不同层级或区域的政府权力、职责通过根本法加以确立。而放权是自上而下的政策性调整，可以随时收回，因此具有不稳定性。换言之，放权意味着集权的方式发生了变化，但集权的基本制度没有发生变化。这一认识引出了更为深层的讨论，例如，晋升锦标赛只是高度集权体制的一个表现形式，而不是独立的激励设计，是政治机制而不是经济机制，以及由此引发的政治，媒体，资源三个维度控制的政治锦标赛局面（25）。
以上诸点在第一章概论中提出，贯穿于随后各章节中。我在阅读中对这些方面尤有触动，因为自己在研究中也有所观察和思考。飞舟在这些方面有了更为明确成熟的阐释，进行了更为系统深入的研究工作。依我看，关于中国改革开放状况的这些基本评判，是这本书的立论之“纲”。所谓纲举目张，抓住了这些基本点，本书的主题与格局也就清晰地展现在读者面前。
二
上面提及的思路想法在文献中时有讨论，但这本书中提供了系统和深入的分析和解读。好的想法可贵，而好的论证则是高质量学术研究的体现。系统资料与深入分析解读相结合，是这本书的另外一个突出特点。
这本书在时空两个维度上展示了在改革开放时期央地财政关系以及随之而来的地方政府行为。书中各章大致以时间维度的历史变迁过程加以呈现，从建国以来的简要回顾（第二章），改革初期的财政包干制（第三章）到1990年代中期的分税制（第四章），特别是分税制以后的后果，包括新的资源分配制度（转移支付体系， 第五章），基层政府的财政危机和行为（第六、七章），项目制（第八章），公共服务提供（第九至十一章），特别是新的政府对策，如土地财政、经营城市，等等（第十二至十四章）。
中国国家治理的主线是中央政府与地方政府关系，这一央地关系的一个核心方面是财政关系。财政关系贯穿和塑造了央地关系，而又诱发了两者间的互动调整。作者追溯了央地财政关系的演变轨迹：财政包干、分税制以及随后的转移支付、财税分家、项目制、土地财政等一系列制度和行为上的历史演变。本书将这一连串事件与过程前后衔接起来，从财政关系到央地关系，从国家推动到地方应对，从宏观政策到微观效应，清晰地展现了其背后多重的因果关系：微观上改变政府和企业活动的激励设置（包干）导致财政关系变化；而财政关系又重新塑造了央地政府关系。在这个过程中，中央政府从直接管理人转变为委托人，而地方政府与企业间关系也在不同时点发生相应的变化。
这些制度上的变化对于不同领域和区域是不同的，空间上的差异是本书讨论财政关系及其影响的另外一个维度。作者仔细讨论了在经济水平的不同地区（东部与中西部）之间，城乡（城市、县、乡镇、村庄）之间的不同影响。这些差异体现在不同地方政府的行为方式上，获得资源方式（转移支付与土地财政）以及与中央政府关系等一系列方面。当东部地区的地方政府在开发土地财政的时候，中西部的地方政府正力图扩大税费来源来维持日常运作。这些地方性差异以鲜明集中的方式体现在财政状况和相依的行为之上。文中既有系统的资料展示，又有细致的微观调查资料，特别是后面几章关于分税制后乡镇，村庄的公共事业情况，不同地区比较的详细描述。
在这些讨论中，作者不是简单地罗列各种数据或资料，而是以自觉的研究方法为引导，“像进入企业和农民‘内部’那样进入到政府‘内部’，对政府的行为模式和行为动机进行经验性的、制度化的理解和解释“ （6）。 在这一视角下，作者展现出央地关系多重和多方向过程的图画。一方面是财政关系与权威关系之间的互动，分税制改变了央地间财政资源分配的格局，加强了自上而下的集权控制，通过转移支付，调节地区性差异。另一方面，地方政府不是简单地接受之，而是采取各种积极应对方式。特别是当自上而下的转移支付越来越硬化规定，地方政府则另辟蹊径，扩大 预算外资金，从起初的加收税费，到后来的土地财政，等等。 “分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。”（62）“在这种‘二元财政’的结构之下，中央政府对预算内财政愈加规范，地方政府对预算外财政就愈加重视。”（80）作者提出了一系列细致的分析，如税收与财政的分离及其影响，财与政之间关系，即财政动力与政府行为之间的关系，等等。这些过程显示了集权方式发生了重要但不是单一方向上的变化，体现在央地间、各级政府间、政企间的相互作用中。
机制分析是本书研究方法的另一着眼点。例如，第三章不仅指出财政包干提供了地方政府的激励，而且进一步分析了经济发展的“机制”，不是工业化本身，而是税收激励，特别是“部门预算外的收入”，成为地方政府推动基层工业化的巨大激励。同样地，第四、五章的分析指出，分税制后的经济增长不是来自财政分权的持续作用，也不是自上而下转移支付本身影响，因为这些资源调配体现了自上而下的意图，约束了地方政府的自主性。经济增长的动力来自地方政府力图摆脱这一控制，扩大预算外资金的追努力。因此诱发了土地财政，经营城市等一系列经营化活动，也因此解释了为什么分税制的集权过程没有阻碍经济发展，而且进一步推动了区域性变化。东部通过工业化、城市化发展争取空间，西部的转移支付加强了其对中央财政的依赖，而中部地区则更多地依靠税费收敛来维持政府运作。
这些讨论触及了中国国家治理的根本所在，即集权中蕴含了分权的压力。分税制一方面在正式税收制度上集权，但另一方面不得不为地方政府追求预算外资金来源开口子，因此提供了其经济增长的动力。这一观察也提出了进一步的问题。近年来金融资本流动远远超越了通常意义之上的行政区域边界。中央政府的财政资源与整个经济活动规模相比，其比重也在缩小。集权政治逻辑与地方政府经营化逻辑在新的格局下会如何演变？
三
读了好的作品，就会引起许多联想和希冀，激发出新的研究课题。阅读中也想到的关于书中有待改进或推进之处，一并记录如下。
第一，书中章节结构大致以时间安排，前后演变衔接通畅。但因为论文在先，合集成书，原来的论文着眼于某一专题，所以各章间的衔接和脉络时有重复或不畅，前后关联不够紧密。我自己也有论文合集成书的经历，其中困难也深有体会。
第二，在理论提炼与概括仍有很大的空间。读下来的感觉是，书中以资料呈现、描述分析为主。如前所述，文中有许多令人眼前一亮的思想和讨论，对演变背后的机制过程时有精辟分析。特别是央地关系的演变的因果关系，在各章节多有讨论，但感觉上还可以在一个大的主题下更为有机地关联起来。例如，作者指出的毛泽东时代收放过程时的各种特点，与改革开放时期有类似之处，显示出体制背后的深层机制（24-26），理论分析呼之欲出。若能提炼出更为一般性的分析性概念和理论解释，则有利于推动今后这个领域的研究工作。当然，任何学术作品都力图在资料和理论间、在专业与通识间寻找平衡。这个平衡点何在以及如何平衡是一个见仁见智的问题，反映了学者个人的学术取向和风格。
另外，一些基本概念和思路还可以进一步开掘。例如，作者将“制度”和“行为”相对而言，似乎将前者仅仅看做是固定的正式章程规定，这个定义似嫌过窄。在通常意义上，制度体现在互动的稳定模式上（patterned interactions）。在这个意义上，观察到的许多行为做法恰恰是制度的逻辑结果，而不是与其对立或背离。制度既是央地双方互动的结构和诱因，也是两者互动的结果。举例来说，集权和分权的体制可能会诱发出不同政策和行为。在分权结构中，权力分配在不同层级或领域，各得其所，缓和了非正式行为的意义或必要性。在这一场景下， “事先谈判”的制度安排和行为尤为重要。在集权体制中，“事先谈判”不足，诱发更多的非正式制度和行为参与实施过程，因此诱发出强化“事后审计”的制度和实践。因此，许多制度和行为看上去对立紧张，却又是相互渗透和互为因果的。
第三，比较的视角与大的历史背景。央地关系与财政关系是历史上国家建构的主线，贯穿中外古今。文中对他国财政制度，联邦制与公共财政理论有所涉及。从历史维度来看，许多研究工作对中国历史上央地财政关系均有涉及。如，黄仁宇关于明朝赋税制度的讨论，曾小萍的雍正年间火耗归公改革的研究，杜赞奇笔下的谋利式掮客，等等，与书中涉及的若干方面颇有相似之处。若能有选择有意识地进行对比讨论，对认识今天的央地财政关系或有反衬映照之效，帮助读者更好地定位当代社会的政体和财政制度。
另外一点是关于财政领域中非正式制度和行为。这一点基于我个人的理论兴趣，超越了这本书本身的研究工作。在我看来，财政领域中的央地关系充满了正式与非正式、名与实间的微妙关系。正式制度在明处，可观察，但非正式制度和行为则多是隐性的，存在于暗处。飞舟的研究工作基于许多田野研究和访谈，涉及到诸多非正式的、行为层面的观察，包括地方政府应对的行为做法，但书中展现更多的是正式制度和正式行为方面。这个领域中的研究工作同时关注正式与非正式、明与暗，将两个方面合二为一，才能看到一个完整的面目和意义。当然，因为非正式行为是隐性的，在暗处，因此给研究工作带来极大困难，需要特定的研究设计和方法，这些方面超出了本书的范围。有趣的是，关于财政领域中的非正式活动，在近年来的民间研究中多有出现，如《潜规则》（吴思），《亚财政》（洪振快），《中央帝国的财政密码》（郭建龙），《他乡之税》（田毅、赵旭），等等，其中使用的资料多是来自官方文本之外的渠道。
阅读中我想起自己在田野经历中也偶尔碰到的几件与财政有关的故事。记得2000年代中期与一位副县长交谈时，他提到，当时县级领导的工资12项内容中只发了其中七八项，其他低级级别的官员发到手里的工资可想而知。他所管的领域没有任何办公经费，只能通过对违规网吧罚款来解决办公经费。而且对这些违规网吧不能取缔或严格按照规定治理，因为若如此办理就会导致这些网吧关门，因此失去罚款得到办公经费的来源。这些由财政关系而来的后果应该纳入这一领域的研究之中。我也注意到，村委会财政由镇财政所代管的制度安排（“村财镇管”），导致村干部与财政所干部的密切互动，以便可以保证资金使用的灵活性。这些方面都体现了正式与非正式间的有机结合。直接财政活动之外的这些活动显然与财政制度有密切关系，有必要作为一个整体来审视。
这些观察引出了中央集权体制下不同领域的整体性关联问题。可以想见，财政领域与其他领域既相互关联，又各有节奏。举例来说。书中引用的一个观察很有意思，即在各行政层级中，市-县之间较之于省-市之间有着更为紧密的、互惠的关系，这个观察与我们在环保领域和人事流动领域中的观察很是吻合。再如，从制度形式来看，人事和组织制度方面似乎有更长时段的稳定性，而财政领域中的具体关系则表现出更为频繁的调节变化。是不是因为这一领域涉及到直接的经济活动和民生问题，更为敏感，在利益平衡上更为突出，所以关联更为紧密，从而引起更多的调适需求？期待将来有学者间的通力合作，将财政领域与其他领域的政府行为研究联系起来。
书名《以利为利》，作者在本书结语一段借用往圣先贤经典指出，政府不应只是追求最大利益，而应以“义”为本。从社会科学的角度来看，人们的行为受利益驱使；政府作为一个有机的组织，也会受到激励制约，诱发出相应的的动机和行为。造就一个有效提供公共产品的政府组织，需要相应的制度，包括恰当的激励制度加以保障。怎样使得政府将“义”作为最大利益和追求目标，这是本书启发我们思考的问题。
