聚焦依法保护民营企业，最高检发布“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第三批）
实质性化解行政争议
为企业发展“松绑”解困
11月23日，最高人民检察院发布第三批“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。
此次发布的典型案例共6件，包括海南省某市某区检察院对某区法院超标的额查封检察监督案、吉林省某市人力资源和社会保障局申请执行劳动保障监察行政处理决定检察监督案、湖北省某市自然资源和规划局申请执行违法占地行政处罚决定检察监督案、内蒙古自治区杨某诉阿拉善盟某旗房产管理局行政赔偿检察监督案、浙江省某装卸有限公司诉嘉兴市某镇政府及某区综合行政执法局行政处罚检察监督案、湖北省某水产品有限责任公司诉某县水利局行政补偿检察监督案等。
据了解，今年以来，全国检察机关深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，切实落实党史学习教育和检察队伍教育整顿要求，牢记国之大者，主动融入经济社会高质量发展大局，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，全面深化行政检察监督，把让企业“活下来”“留得住”“经营得好”作为目标，为保障民营经济健康发展提供良好法治营商环境。
“党的十九届六中全会再次强调了人民至上的理念，为党绝对领导下的检察为民事业注入新的能量。行政检察与民同行系列典型案例正是题中之义。”最高检第七检察厅负责人介绍说，该批典型案例持续聚焦群众急难愁盼问题，围绕涉案企业超标的额查封、行政处罚、行政补偿等民营企业发展的重大问题，努力为企业发展“松绑”解困，以实质性化解行政争议助力依法保护民营企业的合法权益。例如，在办理吉林省某市人力资源和社会保障局申请执行劳动保障监察行政处理决定检察监督案中，检察机关既注重依法保障劳动者合法权益，又充分考虑企业实际情况，主动同行政机关、法院沟通协调，发挥联动机制作用，采取调查核实、公开听证、释法说理等方式，实质性化解行政争议，助力企业健康发展。
“检察为民办实事”
——行政检察与民同行系列典型案例
（第三批）
“六稳”“六保”最重要的是稳就业、保就业，关键在于保企业。今年以来，全国检察机关深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，切实落实党史学习教育和检察队伍教育整顿要求，牢记国之大者，主动融入经济社会高质量发展大局，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，全面深化行政检察监督，把让企业“活下来”“留得住”“经营得好”作为目标，为保障民营经济健康发展提供良好法治营商环境。此次发布的6件典型案例，检察机关围绕涉案企业超标的额查封、行政处罚、行政补偿等民营企业发展的重大问题，发挥行政检察职能作用，努力为企业发展“松绑”解困，以实质性化解行政争议助力依法保护民营企业的合法权益。
01
海南省某市某区人民检察院对某区人民法院超标的额查封检察监督案
【关键词】
土地使用权 超标的额查封 行政诉前财产保全 检察建议
【基本案情】
2020年8月4日，海南省某市自然资源和规划局（以下简称某市自规局）因某开发建设总公司（以下简称某开发公司）逾期未足额缴纳土地出让金，向某市某区人民法院申请行政诉前财产保全，请求依法查封该公司名下25宗土地的使用权，价值人民币27亿余元。同日，某区人民法院作出财保220号行政裁定书，对上述25宗土地使用权予以查封。同年8月12日，某开发公司向某区人民法院申请复议，请求撤销220号行政裁定书。期间，某市自规局委托评估机构对上述25宗土地使用权进行评估，总评估价值人民币60亿余元。2021年2月10日，某市自规局向某区人民法院发函，请求仅保留220号裁定中8宗土地的使用权查封，其余土地使用权查封事宜请依法处理。截至2021年3月26日，某区人民法院既未对某开发公司的复议申请作出裁定，亦未改变对上述25宗土地的查封。3月18日，某开发公司向某区人民检察院申请监督。
【检察机关监督情况】
某区人民检察院受理监督申请后，迅速指派检察官进行审查，经审查发现某区人民法院查封的25宗土地使用权总评估价高达60亿余元，某市自规局向某开发公司追缴的土地出让金数额仅为27亿余元，超出33亿余元，违反《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十一条之规定，属超标的额查封行为，且法院对复议申请和行政机关的发函未及时处理。随后，某区人民检察院主动与相关行政部门、法院加强沟通协调，达成纠正本案超标的额查封问题的初步共识。2021年3月29日，某区人民检察院向某区人民法院发出检察建议，建议依法解除上述25宗土地中17宗土地使用权的查封。3月31日，某区人民法院采纳检察建议，裁定解除对某开发公司上述25宗土地中17宗土地使用权的查封。
【典型意义】
检察机关在党史学习教育中践行“检察为民办实事”，以回应群众关切的速度传递检察机关司法为民的温度。聚焦维护企业合法权益，在诉前财产保全阶段发现法院超标的额查封行为后，及时发出检察建议，推动人民法院依法解除部分土地使用权的查封，坚决避免“办了案子、垮了厂子”情况发生，为企业纾难解困，助力创造法治化营商环境。
02
吉林省某市人力资源和社会保障局申请执行劳动保障监察行政处理决定检察监督案
【关键词】
劳动保障监察 行政非诉执行监督 行政争议实质性化解
【基本案情】
吉林省某药业有限公司（以下简称药业公司）存在未按期支付员工工资等违法行为。2019年8月27日，某市人力资源和社会保障局（以下简称某市人社局）对药业公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》，确定该公司支付史某某等6人工资65838.00元及缴纳张某某等4人养老、失业保险费263446.40元。该公司在规定期限内既未申请复议，也未向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政处理决定。某市人社局向人民法院申请强制执行。人民法院没有明确理由未予受理。检察机关依职权对该案进行监督。
【检察机关监督情况】
某市人民检察院围绕行政争议的事实、证据和行政处理决定的合法性等焦点问题进行调查核实后，认为人民法院未依法受理行政机关强制执行申请，违反法律规定。2021年4月27日，某市人民检察院向某市人民法院发出检察建议，建议对某市人社局移送的拖欠劳动者工资案件依法受理审查。某市人民法院接到检察建议后与检察机关沟通，称未依法受理系因被申请执行企业当时确实存在经营困难。
为促进行政争议实质性化解，某市人民检察院走访了药业公司，了解到疫情缓解后企业生产经营状况有所好转，并已经支付部分工资款的情况。某市人民检察院向药业公司阐明，行政机关如不申请法院强制执行将违反法律规定，强制执行会加重企业负担，督促公司在不影响生产的情况下尽快履行支付义务。同时办案人员与被拖欠工资的企业员工深入沟通，转达了企业将尽快支付欠款的愿望，讲明了只有企业经营有起色才是双赢的道理，员工表示谅解。2021年7月8日，某市人民检察院依托府院联动机制组织召开有行政机关、被申请执行企业、执行法院、听证员参加的公开听证会，进一步厘清争议焦点，核实企业已部分支付员工工资的证据，听取意见，促成共识。7月15日，药业公司全部履行了支付义务，某市人社局撤回了强制执行申请，行政争议得到实质性化解。
【典型意义】
检察机关在办理农民工讨薪类行政非诉执行监督案件中，既要注重依法保障劳动者合法权益的实现，又要充分考虑企业的实际情况，评估司法决定对企业经营、员工权益、地方经济社会发展的影响，主动同行政机关、法院沟通协调，发挥府院联动机制作用，采取调查核实、公开听证、释法说理等多种方式，实质性化解行政争议，助力企业健康发展。
03
湖北省某市自然资源和规划局申请执行违法占地行政处罚决定检察监督案
【关键词】
违法占地 行政处罚 行政非诉执行监督 检察建议
【基本案情】
2013年5月，某村一组、二组与石某某签订租赁协议，将97亩土地租赁给石某某进行生猪养殖。石某某投资2000余万元在该土地上建设“某家庭农场”进行规模化生猪养殖。同年12月9日，某市自然资源和规划局（以下简称某市自规局）认定某家庭农场非法占用集体土地97亩建设猪舍的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十六条之规定，对其作出行政处罚决定，责令退还非法占用的97亩土地，并恢复土地原状，拆除非法占用集体土地上的建筑物，对非法占用的土地，按每平方米30元标准处以人民币1940970元罚款。
某家庭农场在法定期限内未履行行政处罚决定确定的义务，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2014年3月19日，某市自规局向人民法院申请强制执行行政处罚决定。4月24日，某市人民法院作出准予强制执行裁定。2015年1月4日，某市人民法院冻结、划扣石某某银行存款，并将其纳入失信被执行人员名单。
【检察机关监督情况】
某市人民检察院接到某村一组、二组村民对某家庭农场污染环境举报，进行调查核实查明，某家庭农场生猪养殖场建设依法取得动物防疫许可证，并已通过环境影响评价及验收，设施、技术先进，无污染，项目被列为当地农业龙头企业，得到了村镇和畜牧部门的支持和批复。同时了解到该家庭农场因行政处罚及部分村民阻挠导致停工停产。
检察机关对非诉执行案件审查后认为，根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，兴建农业设施占用农用地，不需要办理农用地转用审批手续，只需由经营者提出申请，县级政府审核同意即可。某家庭农场用地用于农业生产，属于设施农用地，某市自规局应当督促某家庭农场按规定完善用地手续，不应强制拆除并处以高额罚款。某市人民法院在对行政处罚决定的合法性审查过程中，未充分考量行政比例原则在行政执法中的运用，且在作出准予强制执行裁定前发现行政行为存在损害被执行人合法权益的情形，未听取当事人意见。2019年6月10日，某市人民检察院向某市人民法院发出检察建议，建议法院依法纠正违法情形，人民法院采纳检察建议撤销原裁定，但某市自规局并未撤销或者变更行政处罚决定，石某某于2020年4月6日向某市人民检察院申请监督。某市人民检察院办理期间召开有人大代表、人民监督员、市法院、农村农业局、银行相关人员及案件当事人等参加的调处会，围绕行政机关是否应当撤销对某家庭农场的行政处罚决定及恢复企业征信的事项开展调处。调处会认为，某市自规局在作出行政处罚决定前未经单位领导集体讨论决定违反法定程序。法院和金融部门就恢复征信予以解答和对接。某市人民检察院就违法情形向某市自规局发出检察建议后，某市自规局撤销行政处罚决定书，表示今后将高度重视执法程序，细化执法流程，避免行政执法案件出现偏差，并尽快办理用地手续，确保某家庭农场合法经营。某市人民检察院跟踪督促检察建议落实，跟进某家庭农场经营情况，目前，某家庭农场资金解封并顺利获得贷款，恢复了正常的生产经营。
【典型意义】
检察机关办理涉民营企业检察监督案件，应当兼顾行政目标的实现和行政相对人合法权益保护，在督促行政机关依法行政、法院依法履职的同时，充分发挥为企业健康发展保驾护航的作用，针对因错误行政处罚导致企业停工停产的困难现状，通过公开调处的方式，为当事人搭建沟通平台，促进行政争议实质性化解，维护企业的合法权益，保障正常的行政管理秩序，营造公平公正的法治环境。
04
内蒙古自治区杨某诉阿拉善盟某旗房产管理局行政赔偿检察监督案
【关键词】
不动产登记 行政赔偿 检察建议 行政争议实质性化解
【基本案情】
2011年8月和2013年7月，内蒙古阿拉善盟某旗房产管理局（以下简称房管局）先后向阿拉善盟某资源开发有限责任公司（以下简称某开发公司）在建工程某国际大酒店（以下简称大酒店）项目制发了房屋产权证和16个分户房屋产权证。2013年8月，某开发公司法定代表人陈某与杨某签订两份房屋抵押借款合同，以大酒店6个房屋产权作为抵押向杨某借款700万元，借款期限分别是1个月和3个月。杨某履行了出借义务，双方在房管局办理了房屋产权他项权证，杨某系他项权利人。两笔借款期满后，某公司未能如约偿付借款及利息。
2015年1月30日，案外人桂某以大酒店房屋产权证登记违法为由将房管局诉至某旗人民法院。法院判决确认房管局颁发大酒店房屋产权证的行为违法，房管局上诉后二审维持原判。2015年11月30日、2017年11月27日，杨某依据上述判决先后两次将房管局诉至法院，请求撤销大酒店抵押的6个房屋产权证、判令房管局赔偿其经济损失700万元及利息。某旗人民法院作出行政判决，撤销大酒店抵押的6个房屋产权证，判令房管局赔偿杨某损失30万元。杨某不服，提出上诉、申请再审均未获支持。
【检察机关监督情况】
2020年6月28日，杨某以赔偿数额不能弥补其经济损失为由，向阿拉善盟检察分院申请监督。
阿拉善盟检察分院依法审查查明，某开发公司法人代表陈某在开发大酒店过程中向房管局提供虚假手续办理了房屋产权证和分户产权证，为融资将6套房屋产权抵押给包括杨某在内多名自然人和法人，后陈某因涉刑事犯罪被判刑入狱，导致大酒店项目2011年完成40%工程量后停工，未能如期销售，多名债权人的债权达3700万无法实现，某开发公司及陈某无可供执行财产，唯一的大酒店属在建工程，法院虽已查封却难以执行，继而引发一系列行政赔偿诉讼和信访事件。
检察机关审查认为，房管局在履行房屋登记职责过程中，未认真审查某开发公司提交的房屋产权登记资料，为不符合办证条件的大酒店项目在建工程办理房屋产权证，并依据此证办理了分户产权证及他项权证，申请人杨某为某开发公司出借款项700万元，抵押房屋不动产登记证被撤销，杨某的抵押权无法实现。法院判决按照双方过错程度确定的损失承担比例并无明显不当，但如果帮助杨某实现了债权，本案行政争议及相关债权债务纠纷有可能一揽子解决。
为实质性化解行政争议，阿拉善盟检察分院调查了某开发公司负债情况和大酒店项目现状，走访法院执行局，掌握了开发公司债权人信息和债务数额，约谈了房管局领导，建议其帮助某开发公司引进第三方投资人，完成大酒店项目后续工程，盘活资产后偿还借款，以解决系列债权债务纠纷。房管局就此方案征询某开发公司、法院执行局以及赔偿权利人杨某、桂某及其他债权人意见，各方均同意此方案。检察机关组织召开协调会，协商重新启动大酒店项目偿还公司债务的可行性及具体实施方案。达成一致后，房管局联系投资人，法院执行局向开发公司申请执行人做和解工作。在各方共同努力，2020年9月25日，某开发公司与第三方投资人鄂尔多斯市某置业有限公司（以下简称置业公司）签订《房地产开发合作框架协议》，约定置业公司预算投资1700万元，完成大酒店项目剩余工程建设，获得大酒店3500平方米房屋，剩余房屋归某开发公司所有，用于化解债务。10月16日，某开发公司与包括杨某在内13名债权人签订资产及债务处置方案，约定大酒店竣工验收后以6000余平方米房屋作价抵偿债权。杨某、桂某债权实现后，自愿放弃了行政赔偿款，某开发公司开始办理复工手续，置业公司做进场施工准备，杨某向检察机关递交了撤回监督申请，该案终结。2021年7月，停工10年之久的大酒店项目重新开工。
鉴于本案行政赔偿纠纷由房管局违法办理不动产登记行为引起，检察机关向房管局发出检察建议：一、规范权力运行机制，堵塞管理漏洞，依法履行不动产登记管理职责；二、积极采取补救措施，挽回国家损失。房管局表示按照建议积极整改，杜绝类似问题再度发生。
【典型意义】
检察机关在履行法律监督职责中，应当充分考虑涉案企业经营发展，在办案中依法采取更加灵活务实、及时高效的司法措施。对于行政判决并无不当，但是简单作出不支持监督申请决定不能解决行政争议的诉讼监督案件，检察机关可以转换工作思路，运用监督智慧，充分发挥行政检察职能作用，凝聚多方力量攻坚克难，着力从根本上化解矛盾，实现双赢多赢共赢的监督效果，保障地方经济社会发展。
05
浙江省某装卸有限公司诉嘉兴市某镇政府及某区综合行政执法局行政处罚检察监督案
【关键词】
行政处罚 行政赔偿 行政争议实质性化解
【基本案情】
2005年12月15日，某装卸站与嘉兴市某镇人民政府（以下简称镇政府）签订《项目投资协议书》，约定镇政府出让地块给某装卸站。2006年8月7日，镇政府与某装卸站签订《补充协议书》，约定出让土地面积及价格。某装卸站按约定向镇政府交纳土地出让金。之后，某装卸站在涉案土地上进行装卸站建设，于2006年年底完成竣工并一直使用。2013年10月11日，某装卸站注册成立某装卸有限公司（以下简称装卸公司）。2017年11月16日，某区综合执法局以装卸公司未经依法批准占用案涉地块并用于建造砂石码头和堆场，违反了相关法律规定为由，作出责令退还土地、没收地上建筑物并处罚款的行政处罚决定。
装卸公司不服行政处罚决定，以镇政府及某区综合行政执法局为被告，向某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚决定，一审法院判决驳回了其诉请。装卸公司提起上诉。二审法院认为，镇政府非法出让行为是装卸公司非法占用土地的前提，某区综合执法局所作处罚决定的内容应当与装卸公司违法行为的性质、情节及社会危害程度相当，责令退还土地、没收地上建筑物足以纠正装卸公司违法行为的后果，不应并处罚款。二审法院维持了行政处罚决定中认定违法部分，撤销了该行政处罚决定中的罚款内容。2019年7月29日，镇政府发出强制执行决定书，8月2日拆除了装卸公司的房屋和设施设备。装卸公司不服二审判决，向浙江省高级人民法院申请再审，省高级人民法院以二审相同理由驳回了其再审申请。2020年11月3日，装卸公司向嘉兴市人民检察院申请监督。
【检察机关监督情况】
嘉兴市人民检察院审查认为，法院判决维持行政处罚决定中认定违法部分，及认定镇政府擅自将集体所有的土地使用权出让并收取土地出让金属违法行为，并无不当。但装卸公司非法占用土地的前提系镇政府非法出让行为，其基于对公权力的信赖开展建设经营行为，因此而产生的正当权益应予以保护；镇政府对装卸公司非法占用土地具有过错，对装卸公司因案涉码头腾退拆除造成的损失应当予以合理赔偿。装卸公司先后提起6件相关诉讼，其实质诉求系要求镇政府承担损失赔偿责任。为了避免程序空转，一揽子化解行政争议，嘉兴市人民检察院决定开展行政争议实质性化解工作。
2021年7月27日，嘉兴市人民检察院组织召开案件协调会，会议就案件化解达成共识。8月13日，装卸公司与镇政府达成和解协议，双方解除签订的《项目投资协议》和《补充协议》，镇政府补偿装卸公司码头腾退拆除损失等共计120余万元，相关6件行政争议全部了结。同日，当事人撤回监督申请。检察机关依法作出终结审查决定。
针对本案中存在的镇政府违法收取集体土地出让金等问题，检察机关及时给某区人民政府予以反馈并提出建议，区政府表示将积极开展整改。
【典型意义】
检察机关办理行政诉讼监督案件，对于法院裁判并无不当，民营企业因为信赖政府行为而造成损失，未得到合理赔偿或补偿的案件，应当立足于维护涉案企业正当权益，认真分析当事人的实质诉求，发挥行政检察能动优势，联合相关部门，共同促进多起行政争议一揽子解决，有效保护民营企业合法权益，实现案结事了。
06
湖北省某水产品有限责任公司诉某县水利局行政补偿检察监督案
【关键词】
行政补偿 检察建议 行政争议实质性化解
【基本案情】
2007年12月29日，付某与湖北省某大鲵自然保护区管理处签订《湖北省某大鲵自然保护区驯养繁殖基地科技合作协议》（以下简称科技合作协议），合同期限暂定10年。2008年8月22日，付某注册成立某县某水产品有限责任公司（以下简称水产公司）。2008年至2015年期间，某县水利局多次与付某、水产公司签订《大鲵人工增殖放流苗种供苗协议》，并向该公司购买大鲵用于人工增殖放流并支付了价款。2012年1月21日，湖北省某大鲵自然保护区晋升为某大鲵国家级自然保护区（以下简称保护区），水产公司的大鲵驯养繁殖基地在保护区核心区内。2017年4月，保护区管理处口头通知水产公司不再续约；同年9月1日，某县水利局通知水产公司不再签订合作协议，并要求该公司于2017年12月底进行搬迁。2018年1月4日，水产公司向某县水利局提出行政补偿申请，某县水利局作出不予支持的答复。水产公司向某县人民法院提起行政诉讼，要求某县水利局支付水产公司补偿金854.8万元。诉讼中，双方共同委托湖北某价格鉴定评估有限公司对大鲵价值进行评估，评估价值为633.88万元。2019年2月，某县水利局对保护区的管理职责划入某县林业局。
某县人民法院于2018年11月19日裁定驳回水产公司起诉。水产公司不服，向恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）中级人民法院提出上诉，恩施州中级人民法院裁定撤销一审裁定，将该案发回某县人民法院重审。2019年5月20日，某县人民法院判决驳回水产公司的诉讼请求。水产公司上诉、申请再审，均未获支持。2020年7月16日，水产公司向恩施州人民检察院申请监督。
【检察机关监督情况】
恩施州人民检察院审查认为，水产公司与保护区管理处的科技合作协议已到期，保护区管理处、某县水利局均提前通知水产公司不再续约，双方对合同期满后所驯养的大鲵如何处理及补偿问题也未作约定，且水产公司系自主管理、自主经营、自负盈亏，因此法院不予支持水产公司要求某县水利局给予行政补偿的诉讼请求并无不当，但考虑到水产公司对保护区的大鲵救护、驯养繁殖、生态修复等投入了大量的成本与精力，水产公司没有能力搬迁2万余条大鲵，如果简单地不予支持，水产公司将难以为继，保护区的核心区不准建设任何生产设施的规定也不能落实。鉴于某县水利局在保护区设立及大鲵驯养繁殖基地被划入保护区核心区后，未依据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条第二款规定及时解除科技合作协议，致使水产公司继续垫付资金修建养殖基地工程，投入大量资金和人力驯养繁殖大鲵，科技合作协议到期后，水产公司因资金和场地原因，未能找到合适的场所搬迁，蒙受巨额损失，同时保护区的核心区不准建设任何生产设施的规定未能得到严格落实，恩施州人民检察院分别向某县水利局、林业局发出检察建议，指出相关行政机关在与水产公司履行协议中存在的问题，督促县水利局及时妥善解决大鲵养殖遗留问题，督促某县林业局严格履行保护区管理职责。某县水利局、林业局均采纳检察建议。
恩施州人民检察院、某县人民检察院多次与水产公司、某县水利局、县政府积极沟通，组织听证，三次派员参加县委县政府组织的协调会。最终，某县林业局与水产公司达成调解协议，约定水产公司将大鲵养殖基地交还给某县林业局，基地内的大鲵由某县林业局进行增殖放流，某县林业局向水产公司补偿人民币585万元。2021年4月，某县林业局在保护区设立科普和宣传基地，并组织在多地河流流域进行大鲵增殖放流，共投放鱼苗18402.12公斤。水产公司利用补偿款成功转型莼菜种植、销售。
【典型意义】
检察机关办理涉民营企业案件，依法应当作不支持监督申请决定的，应当避免就案办案。本案中，检察机关从企业面临的实际困难出发，积极协调沟通，在充分了解争议焦点后组织听证，为企业与行政机关搭建沟通平台，促进各方凝聚共识，促使当事人达成和解，解决民营企业面临困境，真正实现为企业减压、优化营商环境的目的。
（刘亭亭）
