编者按：2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施。为做好《意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《意见》进行系列解读，今天推出第3篇《加强PM2.5和臭氧协同控制 深入打好蓝天保卫战》。
坚决打好污染防治攻坚战，是党的十九大明确的三大攻坚战之一，打赢蓝天保卫战是其中的重中之重。近年来，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，会同各地区各部门全面落实《打赢蓝天保卫战三年行动计划》各项治理任务，坚持源头防控，推动产业、能源、运输和用地结构优化调整，推进重点行业、重点领域深度治理，强化区域联防联控，圆满完成“十三五”空气质量改善目标。2020年，全国未达标地级及以上城市PM2.5平均浓度较2015年下降28.8%，优良天数比率较2015年上升5.8个百分点。无论从监测数据看，还是从实际感受看，空气质量都得到明显改善，人民群众的蓝天获得感、幸福感显著增强。
“十四五”是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，虽然我国大气环境呈现持续快速改善态势，但与人民群众对蓝天白云、繁星闪烁的期盼，与美丽中国建设目标相比还有一定差距。2020年，全国仍有125个城市PM2.5年均浓度超标，PM2.5污染尚未得到根本性控制；臭氧浓度呈缓慢升高趋势，已成为仅次于PM2.5影响空气质量的重要因素；在不利气象条件下，重污染天气过程依然时有发生；结构调整虽已取得积极进展，但以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路为主的交通运输结构还没有根本转变，大气环境问题的长期性、复杂性、艰巨性仍然存在。
下一步，我们将立足新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，助力构建新发展格局，锚定2035年“美丽中国建设目标基本实现”以及“十四五”时期“生态文明建设实现新进步”的目标，全面落实《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）有关要求，坚持方向不变、力度不减，突出精准、科学、依法治污，以减污降碳协同增效为总抓手，以PM2.5和臭氧协同控制为主线，强化多污染物协同控制和区域联防联控，坚决打好重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理三大标志性战役，着力解决好人民群众身边的突出环境问题，推动经济高质量发展和全社会低碳绿色转型。
一、科学设置“十四五”指标，实现空气质量全面改善
持续改善空气质量是党中央、国务院交给我们的重大政治任务，也是满足人民群众对良好生态环境需求的集中体现。《意见》提出，到2025年，地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%，重污染天气基本消除。目标的设置充分体现了稳中求进的总基调以及持续改善的总要求，目前我们正在加紧编制《空气质量改善行动计划（2021-2025年）》，进一步对《意见》中的指标进行细化量化，并将及时分解到各省（区、市）。
在目标指标上，“十四五”期间，既要继续大幅降低PM2.5浓度，又要有效遏制臭氧浓度上升趋势，还要努力消除重污染天气。在具体控制指标选取时，除继续使用PM2.5浓度下降这一指标外，还选择能协同推动臭氧污染防治、人民群众更有获得感的优良天数比率作为空气质量改善指标。
在重点控制区域上，我国臭氧污染区和PM2.5污染区既有重叠，也有区分。“十四五”期间将统筹考虑PM2.5和臭氧污染控制需求以及区域传输规律，对大气污染防治重点区域进行优化调整，仍以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原三个区域为重点（以下简称重点区域），增加“十三五”后期大气环境问题突出、区域传输影响大的主要城市，建立适应不同区域污染特征、排放来源特征、经济社会发展特征的管理体系，推动重点区域整体改善。
二、深入推进减污降碳协同，统筹大气污染防治和温室气体减排
近期，党中央、国务院正式发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院也印发了《2030年前碳达峰行动方案》，明确了总体要求和实施路径，我们将深入贯彻党中央、国务院的一系列决策部署，将减污降碳协同增效作为推动空气质量改善的总抓手，以产业、能源领域等为重点，扎实推进绿色转型，不断减少大气污染物排放。
（一）积极推动产业结构深度调整
一是坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展。《意见》明确，严把高耗能高排放项目准入关口，严格落实污染物排放区域削减要求，对不符合规定的项目坚决停批停建；重点区域严禁新增钢铁、焦化、水泥熟料、平板玻璃、电解铝、氧化铝、煤化工产能，合理控制煤制油气产能规模，严控新增炼油产能。二是依法依规淘汰落后产能和化解过剩产能，引导重点区域钢铁、焦化、电解铝等产业有序调整优化。三是推进传统产业集群绿色低碳化改造，按照“疏堵结合、分类施治”的原则，淘汰关停一批、搬迁入园一批、就地改造一批、做优做强一批，指导各地根据产业集群特点，配套建设集中的热、汽供应中心。
（二）加速推进能源清洁低碳高效发展
我国能源结构以煤为主，煤炭消费量大、集中使用率和清洁化利用水平偏低。近年来，我们配合有关部门积极推动能源结构优化调整，重点治理分散、低效、高排放的散煤、燃煤锅炉，取得积极成效。《意见》明确，推动能源清洁低碳转型，在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。一是加快推进能源结构优化，强化碳达峰、碳中和目标导向，提高电能占终端能源消费比重，坚持“增气减煤”同步，新增天然气优先保障居民生活和清洁取暖需求，有序推进工业燃煤和农业用煤清洁能源替代。二是严格控制煤炭消费总量，《意见》明确，“十四五”时期，非化石能源消费比重提高到20%左右，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长；原则上不再新增自备燃煤机组，支持自备燃煤机组实施清洁能源替代，鼓励自备电厂转为公用电厂。三是因地制宜推进北方地区清洁取暖，努力实现环境效益、经济效益、社会效益多赢,《意见》明确，重点区域的平原地区散煤基本清零；有序扩大清洁取暖试点城市范围，稳步提升北方地区清洁取暖水平。
三、突出防治重点，着力打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理三大标志性战役
《意见》抓住当前大气污染防治的主要矛盾，针对三个关键领域部署专项攻坚行动，三大战役既联系紧密、又各有侧重，重污染天气消除攻坚战聚焦秋冬季PM2.5污染治理，臭氧污染防治攻坚战聚焦VOCs、氮氧化物治理，柴油货车污染治理攻坚战聚焦路、油、车系统治理，通过精准施策、全力攻坚，推动解决突出大气环境问题。
（一）全力打好重污染天气消除攻坚战
重污染天气影响人体健康，也直接影响人民群众的蓝天获得感和幸福感。近年来，我国大气污染治理成效显著，但在不利气象条件下，重污染天气过程依然时有发生。在地域上，2020年全国近一半的重污染天数发生在京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角地区，产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构和用地结构不合理是造成重污染天气比例较高的重要原因。在时段上，绝大部分的重污染天气集中在秋冬季（10月1日-次年3月31日），秋冬季扩散条件下降叠加采暖污染排放，使得重污染天气发生频率较高。
PM2.5是造成我国北方地区秋冬季重污染天气发生的主要因子，要坚持问题导向，加快推进产业结构、能源结构、交通结构和用地结构调整优化，全力应对重污染天气，着力降低重污染天气发生频率和强度。《意见》明确，到2025年，全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内。一是持续开展秋冬季攻坚行动，目前已连续开展五年，以减少重污染天气和降低PM2.5浓度为目标，积极稳妥实施散煤治理，深入开展锅炉和炉窑综合整治，强化移动源排放治理，加强秸秆禁烧和扬尘综合管控。二是完善重污染天气应对机制，构建“省—市—县”三级预案体系；完善重点行业企业绩效分级指标体系，充分发挥标杆作用，通过差异化管控促进行业转型升级；加强应急减排清单标准化管理，确保减排措施可操作、可监测、可核查，依法严厉打击不落实应急减排措施行为。三是强化区域联防联控，充分发挥京津冀及周边地区大气污染防治领导小组统筹作用，深化汾渭平原和长三角地区协作，加强对东北地区、天山北坡城市群等区域大气污染联防联控工作的指导。
（二）着力打好臭氧污染防治攻坚战
近年来，在全国PM2.5浓度大幅下降的同时，臭氧浓度却总体呈缓慢上升态势，臭氧已成为影响空气质量的重要制约因素，VOCs、氮氧化物排放量大是重要原因。下一步，在继续强化PM2.5治理的同时，加快补齐臭氧污染防治短板，突出臭氧污染重点时段，以京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区以及粤港澳大湾区、成渝地区、长江中游城市群为重点，研究建立PM2.5和臭氧协同控制机制，着力推进VOCs和氮氧化物协同减排。《意见》明确，到2025年，挥发性有机物、氮氧化物排放总量比2020年分别下降10%以上，臭氧浓度增长趋势得到有效遏制，实现细颗粒物和臭氧协同控制。一方面，以石化、化工、涂装、制药、包装印刷和油品储运销等行业领域为重点，强化全流程、全环节综合治理，加大低VOCs原辅材料和产品源头替代力度，全面提升VOCs废气收集率、治理设施同步运行率和去除率，开展无组织排放排查整治，加强VOCs末端治理。另一方面，推进重点行业深度治理。有序推动钢铁、水泥、焦化行业及锅炉超低排放改造，目前钢铁行业已完成或正在实施6.6亿吨产能超低排放改造，全国80%以上钢铁产能2025年底前完成改造，重点区域2022年底前基本完成。推进玻璃、铸造、石灰、矿棉等行业提标改造，燃气锅炉推行低氮燃烧改造。
（三）持续打好柴油货车污染治理攻坚战
随着社会经济发展和产业结构升级，交通领域排放问题日渐突出，移动源逐渐成为影响空气质量的重要因素，其排放氮氧化物约占总量的三分之二，同时也排放一定量的VOCs，重点城市PM2.5源解析显示其还是首要或第二来源。因此，开展柴油货车污染治理攻坚战意义重大，同时还是重污染天气消除和臭氧治理攻坚战的重要内容。下一步，将统筹路、油、车治理，着力提升交通运输轨道化、电气化、清洁化水平。一是加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”、“公转水”，大力发展公铁、铁水等多式联运。显著提高晋陕蒙煤炭主产区出省煤炭和焦炭铁路运输比例，加大京津冀及周边地区沿海主要港口矿石、焦炭清洁运输实施力度。《意见》明确，“十四五”时期，铁路货运量占比提高0.5个百分点，水路货运量年均增速超过2%。二是有序推动车辆新能源化，进一步推进大中城市公共交通、公务用车电动化进程，重点区域新增或更新城市公共服务车辆基本使用新能源。三是加强油品质量监管，实施更加严格的车用汽油质量标准，完善油品管理体制机制，强化源头监管。四是强化柴油货车和非道路移动机械全环节监督管理，淘汰国三及以下排放标准的柴油和燃气货车。
四、加强多污染物治理减排，努力解决群众关切的突出环境问题
大气是人民群众最关心、最显而易见的环境要素，直接影响着每个人的切身利益。《意见》指出，坚持问题导向、环保为民，把人民群众反映强烈的突出生态环境问题摆上重要议事日程，不断加以解决。近年来，在空气质量持续改善的同时，人民群众对身边环境问题关注度越来越高。下一步，将重点在扬尘、餐饮油烟、恶臭异味等方面加大整治力度，加强精细化管理，切实维护好人民群众的环境权益。一是深化扬尘污染综合治理，强化施工、道路、堆场、裸露地面等扬尘管控，加强城市保洁和清扫，推进露天矿山综合整治。二是推动餐饮行业低碳绿色发展，修订餐饮业油烟污染物排放标准，加强餐饮油烟污染治理和执法监管，严格居民楼附近餐饮服务单位布局管理，产生油烟的餐饮服务单位全部安装净化装置并定期维护。三是综合治理恶臭异味污染，推动化工、制药等行业结合VOCs防治进一步实施恶臭治理，垃圾、污水集中式污染处理设施重点环节加强恶臭治理，强化恶臭投诉集中的工业园区、重点企业治理。四是稳步推进大气氨污染防控，提升养殖业规模化和集约化水平，研究畜禽养殖恶臭治理与氨排放控制措施。《意见》明确，到2025年，京津冀及周边地区大型规模化养殖场氨排放总量比2020年下降5%。五是强化秸秆综合利用和禁烧管控，因地制宜推进秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，加强秸秆焚烧巡查监管，严防因秸秆焚烧问题诱发的区域性重污染天气。
五、创新管理体制机制，推进大气污染治理体系、治理能力现代化
“十四五”已进入大气污染治理的深水区，充分总结前期治理经验，在深入落实各项减排措施的同时，突出强化科技支撑和法治保障，尽快补齐工作短板，推动形成治理合力。一是实施城市空气质量达标管理，已达标城市推进空气质量持续改善，未达标城市编制实施空气质量限期达标规划。二是着力提升大气环境监测监控能力，完善“天地空”一体化监测体系及“国家—区域—省级”空气质量预报体系。三是加强科技支撑，开展PM2.5和臭氧协同防控科技攻关，选择典型城市实施“一市一策”驻点跟踪研究，研究不同类型的VOCs排放治理技术。四是推进关键法律法规制修订，完善环境标准和技术规范体系，积极发挥财政金融引导作用。五是严格落实地方各级人民政府大气污染防治主体责任，将空气质量改善目标完成情况作为深入打好污染防治攻坚战成效考核的重要内容，继续开展重点城市空气质量排名，倡导全社会“同呼吸共奋斗”共同行动。
作者：刘炳江（生态环境部大气环境司司长）
