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2021年10月14日下午，在联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）生态文明论坛主题四——“基于自然解决方案的生态保护修复”论坛上，自然资源部国土空间生态修复司发布了《中国生态修复典型案例集》（含18个案例）。这些案例是从相关部委、省级自然资源主管部门、公益组织等单位推荐的127个案例中遴选而出，兼顾生态系统类型的多样性、生态问题的典型性、修复手段和方法的综合性，体现出山水林田湖草沙系统修复、综合治理。10月15日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）。生态环境和修复项目具有广泛的外部性和公益属性，决定了它们初期投入大、项目回收期长的特点，项目直接产生的经济收益有时难以覆盖建设成本，因此生态环境的保护和修复项目融资成为突出的难题。基于此背景，2018年8月，《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》。
（一）案例引入：湖南竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目
竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目是采用新型环境污染治理模式的示范项目，本项目通过“土壤修复+土地流转”为核心的PPP模式，引入社会资本与地方政府通过服务协议缔结合作，成立合资公司负责区域厂房拆除、遗留污染处理、土壤治理的工作，政府方则通过修复后的土地增值收益为参与各方提供回报。
1、竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目概况
竹埠港工业区始建于上世纪60年代初，是湖南省湘潭市岳塘区范围内的老精细化工区，也是在上世纪80年代被国家确定为优先发展的14个精细化工基地之一。竹埠港工业区坐落于湖南省湘潭市岳塘区，是长沙、株洲、湘潭三市交界的“金三角”中心地带，联系三市之枢纽，包含易家坪、竹埠及双埠三个片区。工业区的高速发展为当地带来了可观的税收和就业，但也由于长期的化工生产，工业老区付出了惨痛的“环境代价”。老工业区范围内重金属污染物以及有机污染物并存，分布广泛，超标倍数严重，对当地生态环境特别是湘江流域生态带来了沉重的负担。2010年，湘潭市根据“长株潭一体化进程”以及湘潭市“两型社会”的建设要求制定了《湘潭市城市总体规划（2010-2020）》，并获得国务院批复。其中关于湘江风光带以及岳塘经济开发区的建设要求中指出，竹埠港区域进行产业结构调整，需整体退出老化工企业，并进行区域环境治理和生态恢复。2011年，国务院正式批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，将竹埠港化工区列入湘江流域重金属污染源治理重点区域。
2014年1月，湘潭市岳塘区政府与专业从事环境污染治理的高科技民营企业永清集团签署了合作协议，组建湘潭竹埠港生态治理投资公司，计划在3至5年内投入95亿元，实现对竹埠港的重金属污染治理与生态开发。项目计划立足竹埠港1.74平方公里区域，以重金属污染综合治理整治的投资、管理、服务为重点，实施区域内关停企业厂房拆除、遗留污染处理、污染场地修复、整理、绿化养护、基础设施建设等工作。
2、竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目融资与运作模式
竹埠港工业区的污染治理与生态开发项目是规模性的区域污染综合治理项目。项目进展过程中，既要关停退出区域内全部企业，又要把区域数十年积累的化工污染全面地治理好、完成土地用途转变，这既需要大量的资金注入，又需要专业技术的支持。为弥补资金缺口及技术需要，竹埠港工业区土壤污染修复项目由岳塘区政府与永清集团通过PPP模式联合开展。政府与企业共同组建湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司作为竹埠港重金属污染综合整治项目的投资和实施平台。合资公司初始注册资本1亿元，其中，湘潭发展投资有限公司出资6,500万，持股65%，湖南永清投资集团有限公司出资3,500万，持股35%。项目结束后，湖南永清投资集团有限公司于2019年4月撤股退出企业，将项目公司股份转让给政府投资平台，实现盈利退出。
项目运作采取了湖南省首次试行的新型环境污染治理模式，该模式被称为“岳塘模式”，是一种以“土壤修复+土地流转”为核心的PPP模式。在“岳塘模式”下，地方政府与治理企业通过服务协议缔结合作，成立合资公司（即湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司），负责区域内厂房拆除、遗留污染处理、土壤治理的工作。政府通过规划和监督，把控治理过程以及治理效果，以可量化和核证的环境产出，作为服务效果的衡量标准和计费基准。在土壤修复完成后，土地用途通过重新规划或流转和租用进行改变，实现土地的增值收益，为参与各方提供回报。
由于土壤修复领域普遍投资规模较大、回收周期较长、经济风险较高，易导致项目融资不畅。为推动项目融资落地，一方面自有资金端，由政府方代表湘潭发展投资有限公司与社会资本方代表湖南永清投资集团有限公司共同出资1亿元设立项目公司投资于竹埠港PPP项目，后期还引入国开发展基金有限公司进行股权投资入股项目公司；另一方面，债务资金端，政府支持下政策性金融机构和商业银行按照政策法规对竹埠港项目给予借贷资金优惠，提供启动低息贷款3亿元，助力解决项目资金问题。
3、竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目成效
自2013年起，根据湘江流域重金属污染专项治理的总体要求，湘潭市实施了《关于竹埠港化工区企业停产的实施方案》，逐步关停竹埠港地区企业。原则上，对非法违规企业依法关停，对不符合产业政策、产能落后及无发展前景的企业进行淘汰退出，对区域内涉重金属产业及化工产业实施整体搬迁退出，从根本上解决区域的涉重金属污染和其它环境污染问题。2014年9月29日，竹埠港的28家化工企业全部停产，2016年12月，28家企业全部搬迁退出。
2018年2月28日，竹埠港环境污染综合治理项目验收评审会在湘潭发展投资有限公司召开。通过专家评审，竹埠港重金属污染土壤治理和修复示范项目、易家坪片区土壤修复治理项目验收合格，项目检测结果达标，顺利通过项目验收评审会。基于项目的宝贵经验，竹埠港区域内一批重点治理项目完成验收，修复治理土壤67.3万立方米，成为全省率先探索实现区域土壤污染修复和再开发建设的典型案例；区域内湘江断面水质提升至I类，达标率100%，桂花、栾树、香樟、红叶石楠等苗木沿江种植，生态环境得到极大程度的改善。
目前，湘潭市竹埠港新区正在进一步推进经济转型升级，旨在建设一座具有活力的滨江生态新城。竹埠港将坚持以环境治理与城乡统筹为基础，继续开展土壤修复和生态开发相关工作，发展集商业办公、文化休闲、生态居住等功能为一体的示范区，进一步建设包括工业遗址公园、综合管廊、配套基础设施等配套设施，逐步优化新区的生态水平和宜居环境。
（二）现状分析：2021生态修复市场发展格局及生态修复行业
我国大力推进大规模国土绿化行动，生态修复森林资源持续增长，森林惠民成效显著。完成退耕还林还草任务80.3万公顷。全面停止天然林商业性采伐，国有天然商品林全部纳入停伐管护补助。生态修复防沙治沙226万公顷，荒漠化土地面积连续净减少。2020年2月末，全国PPP综合信息平台项目管理库统计数据显示，生态建设和环境保护累计项目数为927个，占比约为9.8%;累计生态修复项目投资额10060亿元。
1、2021生态修复市场发展格局及生态修复行业
生态修复行业市场规模不断扩大，且增速也呈现出上升趋势。生态修复行业市场规模约为2640亿元，生态修复行业市场规模增长到3872亿元，年均复合增长率13.62%。全国湿地总面积稳定在0.53亿公顷，湿地保护率达52.19%，湿地保护修复进一步加强。城乡绿化一体化步伐加快，全国国家森林城市达194个，城市建成区绿化覆盖率达41.11%。首批认定国家森林乡村7586个。
森林旅游等绿色富民产业蓬勃发展，全国森林旅游游客量约18亿人次，同比增长12.5%，创造社会综合产值约1.75万亿元。近100万建档立卡贫困人口被选聘为生态护林员，生态修复带动300万人稳定增收脱贫。
从开展生态保护修复重点专项行动，到探索实施山水林田湖草一体化保护修复，再到鼓励社会资本投入生态修复领域，我国国土空间生态修复取得开创性进展。
“十三五”期间，在中央财政支持下，自然资源部组织实施了蓝色海湾整治行动、海岸带保护修复工程、红树林保护修复专项行动计划，在渤海综合治理攻坚战行动计划中组织实施海洋生态修复，全国整治修复岸线1200公里、滨海湿地2.3万公顷，治理区域海洋生态质量和功能得到提升。
生态修复带来变化的不仅仅是滨海湿地，“十三五”期间，我国还开展了包括云南抚仙湖在内的25个山水林田湖草生态保护修复工程试点。截至目前，中央财政已累计下达生态修复资金500亿元。
“十三五”期间，国家还开展长江干流和主要支流两侧、京津冀周边和汾渭平原重点城市等重点区域历史遗留矿山生态修复，治理修复废弃矿点近9000个、面积达2.5万公顷。
随着政府对生态修复的高度重视和社会生态理念的日趋成熟，从原有“先破坏后治理，边建设边破坏，边破坏边治理”的模式向“边建设、边保护、边治理”的模式过渡。对历史遗留破坏进行生态治理修复，对新建生态修复项目进行生态康复的需求越来越大，生态修复投入越来越多，生态修复要求越来越高。
因此，迫切需要理念先进、技术领先、维护生态修复成本低廉的生态治理整体解决方案供应商。我国在生态治理及修复的投资整体呈上升趋势，生态修复生态治理及修复的整体生态修复市场前景向好。
2、生态修复行业企业市场格局
从生态修复企业市场格局占比来看，由于涉及生态修复的企业非常多，大大小小的生态修复企业超过一万家，因此目前尽管部分上市生态修复企业生态修复业务表现良好，但生态修复市场份额仍然非常低。国内生态修复行业市场规模约为2640亿元，到2023年，全国生态修复行业市场规模增长到3872亿元，生态修复年均复合增长率13.62%。
从生态修复业的投资情况来看，生态修复行业的固定资产投资额增速较高，生态修复增长了37.2%，远高于全社会固定资产投资的累计增速。
3、推进生态环保PPP可行性和必要性分析
（1）推进生态环保PPP项目能体现PPP价值
现在生态环境领域长期存在投入不足的问题，主要是公共部门、政府财政和社会资本面对生态修复项目无法去有效融合，环境保护和修复的汇报机制不很清晰、很确定。当环境保护概念引入PPP项目模式后，PPP项目的自身特点可以弥补传统方式的不足，更可以体现PPP项目的自身价值。
（2）生态环境修复领域问题急需解决，PPP项目可以快速地达到目的
生态环境修复领域是最为急需的领域，国家把污染防治攻坚战作为三大攻坚战之一，现在时间非常紧，到2020年之前要打赢污染防治攻坚战。十九大报告又提出2035年，国家的生态环境质量要根本好转，美丽中国目标基本实现，这些都为推动PPP模式产生了强大的驱动力。
（3）国家政策导向明确
在5月18日的全国生态环境保护大会上，习总书记做出了明确的指示，这里面明确的提出要采取多种方式支持和社会资本合作项目。
生态环境修复领域投资的需求也非常大，这是中国人民大学环境学院马忠教授在我们这个项目里面做的关于绿色金融资金需求的这么一个项目，得出来的一个结论。大体上“十三五”期间，全国绿色金融资金需求，不同的方案，总计可以到20多万亿的规模。
4、生态环境保护和修复PPP项目概况
截止到今年5月底，生态环境保护领域PPP入库的项目大体是1695项，涉及到投资总额是1.2万亿，分别占整个PPP项目数量和总投资的25%和21%，在这其中，河道治理和污水处理项目，在项目和投资这两个指标层面上，是占最高比例的一个领域。表明目前在生态环保修复领域，PPP项目中河道治理和污水处理方面的项目比较突出。
（三）问题研究：生态环境修复PPP项目问题分析
1、生态环境修复PPP项目很难成为污染防治的主要攻克问题
PPP项目能不能成为污染防治攻坚战的投资主渠道，总体上来看，生态环境保护PPP项目与环境规划目标任务不太衔接，对于生态环境保护目标的支撑不是很强。目前看到的这些项目里面，很多是以景观打造，植树绿化这些看似是生态环境保护，但是和污染防治攻坚战都不是太密切。
2、地区政府对PPP绩效考核和生态环境修复缺乏一致性
PPP项目绩效考核对我们国家当前推进的整个生态环境保护的模式，这个模式要以环境质量改善为核心这之间的一致性问题。目前的问题就是说，地区政府的绩效考核体系不健全，绩效指标的目标不合理。项目分散实施、分散考核、化整为零等等已经突出，这和我们总体上环境质量改善的要求不太一致。
3、生态环境修复PPP项目审核规范性不足
现在规范PPP项目，也是2017年、2018年之间改革的重点内容。问题出现在由于生态环境PPP项目公益性强，大多数是以政府付费为主的，所以在当前审慎开展政府付费类项目要求下，有的地方规定凡是政府付费类项目，就不予入库，这个层面也是存在“一刀切”的问题。一些各地方为加速推进中央关于环境保护的法令，出现了一些“伪”生态环境PPP项目的出现。具体表现为项目的付费机制不健全，环境效益不显著，对目标生态环境修复的措施不明显，形象工程大于实际用途。这些项目的通过原因在于一些地方政府盲目的追求政策法令和政绩要求，而忽视了对项目规范性审查，也导致了项目最终不能达到预期效果的现象。
（四）策略建议：建议商业银行严格审理生态修复项目，打造针对性的融资方案
1、做好政府政府债务风险和项目风险的甄别和排查工作
对于生态环境修复项目，要关注各地区的政策变化，生态修复项目本身项目初期投资量大回收时间时间长的特点，应关注当地政府债务风险情况，防止“新官不认旧债”的风险出现。审慎选择项目类型、贷款投向及客群。明确项目的期限错配，降低市场风险。
2、提高项目筛选和评估能力
商业银行在筛选生态修复项目时，应结合自身的发展定位，从全局性、长远性角度考虑，对生态修复PPP项目涉及的相关产业信贷政策、审批标准等进行重构，并迅速培养一支专业力量，以适应新模式下客户和项目甄选与评估。一方面要积极关注政策变化，以当地区域性发展规划为依托，审慎跟进，强化评估，避免介入粗放式发展的、无配套产业支撑的PPP项目。另外，加强项目数据透明度的做法，用来增加企业投资者和相关金融投资者的投资信心。还应建立审核的专项要求和合理的机制安排，银行采取资源化的处置方式，大力挖掘有潜在发展的，有开发收益的或者付费回报机制比较清晰的项目。比如说地方的污水处理费相对比较高一些，垃圾处理费，能回收处理成本，这种情况。
3、创新融资模式
比如污水处理厂，河道的改善，这些方面可能和局域性甚至房地产市场都有关联，在项目融资模式的建立上银行可以选择制订特定化和差异化的项目，比如像PPP项目中加上第三方治理的模式，既可以提高项目资金的使用率和流动性，又可以增强项目的监管能力和透明度。建议银行建立绿色通道，对可效益好回款率高的生态修复项目缩短评审周期，做到即报即审，做到PPP项目的实效性要求。
