对话北大王锡锌：有没有外国人永居条例，超国民待遇都会存在

文 |《财经》记者 姚胤米

编辑 | 宋玮

过去半个月，一场疫情之外的讨论在网络世界上演。

2月27日，为了进一步扩大对外开放、规范外国人在中国境内永久居留管理，司法部公开了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》（下称《永居条例》）征求意见稿，条例总计六章、五十三条，通过司法部官方网站公开向社会各界人士征求意见。

外国人永久居留并不新鲜。早在2004年，公安部就通过了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，实行永久居留制度。制度实行后的第一个十年，7356名外国人拿到“中国绿卡”。

这次制定《永居条例》，是在原有管理办法基础上的一次升级和整合，但一些早已实施的规定，却在网上引起轩然大波。有人觉得，通过《永居条例》将大量引入“国际低端人口”，把条例视为向外国人谄媚的工具，人们担心大量外国人获得永居资质后将享受超国民待遇：为什么他们买房不限购？不受计划生育限制？教育和医保享受优惠？

截至3月13日，仅在微博，话题“外国人永久居留条例”就有398.7万讨论，54.2亿阅读。汹涌的民意引发官方关注，3月7日，司法部回应称：《永居条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。

《永居条例》征求意见稿为什么会引发如此大的反对意见？民众如何理性参与公开意见征求？为了解答上述问题，我们近日对话了北大法学院教授王锡锌。

王锡锌曾任北大法学院副院长、最高人民法院行政审判庭副庭长。王锡锌是一位敢言的学者。2008年，他曾在央视《新闻1+1》节目中透露中国一年“三公消费”额度约9000亿元，超过全年财政开支的30%，随后三公支出问题引发社会各界关注。

这段时间，王锡锌也密切关注《永居条例》意见稿引发的讨论。在他看来，这次讨论还比较表面化、情绪化。在大背景下，这与逆全球化趋势、民族主义盛行的大环境有关；具体来看，相关立法部门工作细节落实得也不够到位，比如，条例制定的背景、在华外国人员身份构成、逗留年限等数据未得到充分披露，导致大众讨论无的放矢，如同盲人摸象。

以下是《财经》和王锡锌教授的对话：

《财经》：《永居条例》征求意见稿公布后，民众表达了诸多担忧，你认为这些担忧出于什么？

王锡锌：担忧与条例本身有一定关系。第一，条例更新目的没说清楚；第二，制定背景没说清楚；第三，这里面有很多漏洞，后续的规则不知道会怎么规定，呈现出不确定性；第四，很多原则在将来执行时搞寻租怎么办？第五，没写清楚外国人进来以后什么待遇，有哪些权利义务，搞超国民待遇怎么办？这五个方面都会引起民众的担忧，但这些担忧有些有道理，有些没道理。

《财经》：我们一个个分析。首先，条例在申请条件的设置上是否合理？

王锡锌：申请条件是分梯次层层控制的。比如，第十二、十三、十四条主要是为了经济社会发展引进人才。一种是你干得很好，区域引进，并经主管部门——也就是省一级政府来推荐，这个门槛非常高。另一种是取得国际公认的成就，比如，得了诺贝尔奖。第三种，在大学或者需要新技术的公司工作，这也没有什么争议。再往后第十五条才是工作满几年，连续居住不少于多少个月，收入要高几倍，有不同层级。

《财经》：我们看到接下来的第十六条是投资门槛，目前数字设定为1000万人民币，这个标准高还是低？

王锡锌：纯粹用数字来说，这个标准不是很低，美国才一百万美元。如果真能投资1000万人民币，带来的就业机会也很好，我们只需要执行时落实到位，保证这一千万不要只是投资一下就抽走了就行。

《财经》：通过婚姻获得永居资质这一条争议很大。

王锡锌：外国人和本国人结婚不给别人身份——这不符合人权保障，也不人道。这一条肯定要有。大家担心放开后，将来会不会出现用婚姻做交易、大量假结婚的人？这个有可能。但任何国家都会存在这个问题，关键是执行过程中如何防止和打击这些违规行为。

《财经》：假结婚能通过监管制度来规避吗？

王锡锌：可以。国外很多是结婚直接给国籍，我们只给永居，而且在资格里还是放在最后一类，这本身也是一种态度。并且通过婚姻获得永居，在宏观上受国家配额限制，配偶还需要连续居住满五年等等条件，这些都可以在一定程度防止假结婚。再说，假设真是通过婚姻获取资质，那也表明中国人愿意嫁给他们。这就没办法了，这是人的选择。

《财经》：仔细研究条例的话，会发现似乎并没有哪条会带来超国民待遇，为什么有人会担心？

王锡锌：大家从这个条例上看不清楚“绿卡”会有多大含金量，到底是什么成色的。

比如人们关心的，能不能用医保、用什么样的医保政策；能不能买住房、有什么样的住房补贴、孩子要不要就学区去上学等等问题。但这些不是《永居条例》来规定的，这甚至不是移民法的问题，而是整个社会保障法和福利制度方面的问题，它涉及到各部门给予怎样的优惠条件，不可能写进这个条例里。

《财经》：公众的另一个担心是，外国人永居后会挤占本国公民资源。

王锡锌：看怎么算账了。就因为缺资源才引进人才嘛。引进首先强调在紧缺的行业、紧缺的领域有杰出贡献的人。人才可以制造财富和资源。另外投资还会创造很多工作机会，这些都会增加经济和社会资源。

讨论资源最终分配，其实取决于最终引进什么样的人。如果搞进来的都是一些低端的，那就是肯定无效的，那条例就要调高门槛。如果说通过给永居资格，打通了海外市场，吸引了真正需要的人才，不就带来了资源吗？不是说人多了资源就一定少。 

《财经》：有人认为条例没有明确规定外国人应履行的义务。其中包括要不要计划生育政策这一条。从法理上，获得永居资格后应不应该受计生政策约束？

王锡锌：外国人当然不可能受中国计划生育政策约束，他根本就不是中国公民，况且外国人在中国生的又不算中国人。不受计划生育约束恐怕也不能说是超国民待遇吧。

之所以有这样的声音，我觉得是因为一直以来，无论是国内还是国际、过去还是现在，人们对计划生育都有很多的批评，所以这次把它拿出来说事儿。但与超国民待遇本质上是不同性质的问题，不能混为一谈。

《财经》：对这个问题，一些人的进一步解释是：一方面限制计划生育和户口，一方面开放移民，道理上说不通。在法理上说得通吗？

王锡锌：这两者之间也没有直接的关系。从数量上质疑没有意义，计划生育是为了控制人口总数量，引进人才是对外开放和全球一体化的需要。《永居条例》考虑的是对国外的开放，是国际化和全球化的问题。从道义和法理，我都想不到这跟计划生育有什么关联。 

《财经》：有些专家还建议只引进外国未婚女性，调节国内性别差。

王锡锌：这就更没法辩论了，《永居条例》要的是优质人才，带动经济社会发展，不是为了给你配种。

《财经》：条例与2004年的版本相比，去掉了犯罪记录这一条，为什么？

王锡锌：我们想到犯罪，可能马上联想到强奸、抢劫等等这些恶性暴力刑事犯罪。但是实际上犯罪的形态非常多样化。之所以有意地去掉，肯定是考虑到一些实际中的情形，不能搞一刀切，犯罪有时候会牵扯到国与国之间的战略利益、国家竞争。

举个例子，比如国外几个科学家带着技术过来了，别的国家不想让他离开，于是指控这些人犯罪。如果有犯罪记录就不能用的话，实际上不就被别的国家牵着鼻子走了吗？所以这条写还是不写，是一种策略性考虑，取决于对国家利益有没有价值。即使在这里去掉了犯罪记录这一点，用别的门槛完全可以控制。

《财经》：是否应该在条例中写明依照怎样的办法管理和约束外国人在华永居时的行为？

王锡锌：外国人当然也必须遵守我们国家的法律。这里有些是需要相关的针对外国人管理办法去解决的。现在外国人的管理本身就存在问题，比如那些在外语辅导班上班的外国人，有工作签证的可能不到1%。在美国不仅非法的工作者要受制裁，老板也要受制裁。但是我们管了吗？就算有规定，能执行得了吗？ 

《财经》：有人认为，只要把外国人接纳进来就好了，为什么一定要有政策优惠？

王锡锌：没有优惠政策，怎么引进人才呢？你不给他解决孩子入学、住房、福利等问题，人家会来吗？其实国内各单位、各区域之间搞人才竞争，不也搞政策优惠吗？

2004年的规定就是国民待遇，这已经比较高了，因为人家还不是公民。（注：2004年8月20日公安部就《外国人在中国永久居留审批管理办法》答记者问，出席发布会的外交部领事司司长罗田广对“取得永久居留资格以后，是否就等于取得了国民待遇”问题回应称：“根据中国的有关法律规定来决定，凡是法律规定所赋予他的权利他必须享有。”）

外国人的政策优惠，不是不能给，而是必须要坚持权利与义务相一致，贡献与优惠相匹配。由法律定出规矩。但这不是这个条例能够解决的问题。换句话说，如果大家担心超国民待遇的存在，有没有这个条例它都会存在。

《财经》：条例中有一些表意较为模糊的词，比如“突出贡献”、“杰出成就”、“发展需要”，这些词很难量化。

王锡锌：从技术上来说，条例的确有很多问题。中国的立法技术总体不太讲究，核心概念也较为模糊。而且在中国的话语形态就是宜粗不宜细。

这样相应部门有很多可以掌握的空间，将来可以再出规定，或者不出规定，自由裁量权就很大。还有一些时候法立了以后基本上不执行或者选择性执法，我把这个叫象征性治理。

《财经》：具体优惠条件由谁来主导制定？

王锡锌：《永居条例》的主导机构是公安部的出入境管理局，后续配套的相关立法，比如税收有财政部和国家税务总局，汇款有外汇管理局等等再立法。包括大家说的积分制度，草案中也点了好几个部门，说“国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。”这后续都要出台规定的。

《财经》：后续出台的规定也会征求民众意见吗？

王锡锌：程序上应该要征求意见。

《财经》：2003年12月13日，国务院就曾经批准《外国人在中国永久居留审批管理办法》，这次《永久条例》选择在2月27日公开征求意见，也是疫情防控期，这个是巧合吗？

王锡锌：应该是按照立法的大致时间表推进的。2003年的《外国人永久居留审批管理办法》是当时公安部和外交部根据《外国人入境出境管理法》制定的规章。这次上升为国务院行政法规，是新法制定，而不是修订。按照目前《立法法》，原则上所有国家行政法规在制定过程中都需要公开征求意见。至于什么时候征求意见，那一定是这个《条例》已经纳入年度立法计划。所以这个时机不存在选择的问题。 

《财经》：纳入了本年的年度立法计划，是不是必须在今年推出？

王锡锌：那不一定。要看征求意见以后的社会反响。这次有一个信息是非常清晰的——就是大家对这个特别关心，并且争议很大。

《财经》：立法过程让公众参与的目的是什么？

王锡锌：目的是了解民众关心什么担忧什么，表达各种利益诉求。通过参与提升立法的民主性、科学性，并获得民众的认同和支持。

《财经》：公众可以通过哪些方式参与？

王锡锌：公开征求意见就是公众参与的一种方式，除此之外，听证会、座谈会、讨论会，也是立法参与的方式。

《财经》：现在公众争议声音这么大，后续程序上要怎么处理？

王锡锌：之后某些条文可能要重新考虑和修改，如果有实质性的变动，想要通过，还应当再次征求意见。

《财经》：修改时要在多大程度上参考民意？

王锡锌：公众参与对立法的决定分为程序性影响和实体性影响。程序性影响指的是，法律任何一个重大事情都必须让民众讨论和发表意见，由立法机关对这些意见分类、归纳、整理，并给出回应，说明哪些意见考虑了、为什么考虑，哪些意见没考虑、为什么没考虑。

但是程序性影响力不是实体影响力，公众意见没有实体控制力。不是说老百姓发表意见对结果完全没有影响，只是说立法过程的主导仍然是立法机关，而不是民众。

《财经》：如果大家意见非常大，它还会通过吗？

王锡锌：如果大家意见很大还要强行通过，会使意见表达程序完全失去意义，导致参与程序空转。司法部最近也表示不会贸然出台，这个表态是非常正面和积极的。

《财经》：有没有可能大家一直反对，最后干脆就不出台了？

王锡锌：那倒不会，《永居条例》肯定是要有的，而且现在本来就有。

中国已经进入了全球化的网络，就一定会有人员流动，永居条例无非是一种成本收益的制度安排，有人来你这里投资，给你的国家、你的社会做事，如果不能有永久居留证，就要不停办各种入境的手续，成本太高，以后人家就不来了。所以这无非是“我需要你，所以我给你一些制度的便利。 ”

这个制度的核心本来也不是“要不要”的问题，而是怎么样把它安排得跟当下中国的经济社会和民众心理条件，能够去契合的问题。

《财经》：这次征求意见声音很大，在你的意料之中吗？

王锡锌：一点都不奇怪。中国许多立法和政策制定的参与，越具体、越细致、越专业，就越没有人讨论。越空洞、抽象、宏大，每个人就都觉得自己可以发言，这就像出租车司机永远在讨论国家大事一样。因为只有宏大的事情，你才能把它扯到民族情绪的问题、人口问题等等，讨论的问题越宏大，表态的门槛越低。

这个条例里很多问题，都可以很容易地被道德化合并成一个宏大主题。这个不能怪民众，一方面这个话题很容易道德化，参与门槛很低；另一方面有特殊的时间窗口——居家隔离，大家真的无聊、焦虑。但总体来说，这是一场手指的参与，而不是大脑的参与。 

《财经》：你认为这次民众的表达里，理性增量其实不多。

王锡锌：是。对于立法而言，简单地表达赞成或反对是没有意义的。公开征求意见的核心不是做民调，民调是Yes  or  No。征求意见不是比数量，一万个反对，那也只是一个意见——反对。而且一万个反对也不一定就是对的，立法肯定还是要超越乌合之众。

《财经》：那正确参与征求意见的方式应该是怎样的？

王锡锌：要给出意见背后的理由。如果反对，要说明反对的是哪一条、理由是什么，更好的话还可以提出相应的修改建议。这才能产生公共理性的增量。

《财经》：为什么条例热火朝天讨论了一阵子，现在大家又几乎不讨论了？

王锡锌：我刚才说讨论是因为无聊，不讨论也是因为无聊，因为讨论下去也很无聊，没有多少讨论的基础，也欠缺充分的信息。

《财经》：这次讨论的民众参与程度是前所未有的，也有不少人被条例激发出一种民族主义情绪，你觉得原因是什么？

王锡锌：全球化跟民族主义是相生相伴的。中国也一样，近代以来，中国在很大程度上受殖民文化或者后殖民文化的冲击，总体上来说，民间和庙堂都比较崇拜西方。但另一方面，民粹势力也同时存在，老觉得国门大开就会有很多不好的东西进来。

现在有部分网民在讨论永居条例的时候，想象的坐标系就是黑人大量进入中国，觉得条例会引入低端人口。但这种预设跟永居条例制定的背景和目标不是同一回事。这个在条例起草的说明中，本来应该可以明确，会缓解民族主义情绪。

《财经》：经过这次条例的意见征集，会让大家更习惯参与公共事务吗？

王锡锌：其实某种意义上，中国人的公共参与热情是最高的，出租车司机都天天在参与。只是我们平时征求意见的法律里，99%大家都不关注。这个问题现在非常受关注是好事。比较可惜的是，大家在表达情绪的时候，如果能够把理由讲得更清楚一点，就是一个很好的民主实践。

民主参与是一种技术。这个技术很像游泳，不能光说不练，你必须要让他游，他才能学会。

《财经》：立法部门应该如何引导？

王锡锌：你得把基本的规则搞清楚、说清楚。全世界的公共讨论，都需要研究作为基础和支撑。

我们的学术界、媒体还有所谓的智库，谁去真正地研究了？更重要的，立法机关真正专业化、系统化的研究有没有？为什么这次要重新来修订？标准要重新搞是因为过去的不行吗？还有一些基础研究，比如，现在在中国连续工作两三年以上的外国人到底有多少？在哪些领域？主要是在广州非洲城，还是在北大清华中科院？还是说一些重要的产业里面？能不能去做个统计？

《财经》：没有这些数据和背景是否就不具备立法条件？

王锡锌：如果没有这些东西就立法的话，是不严谨的。如果有的话，为什么不能够把立法的背景也对社会公开？如果这些东西能提供得很详细，讨论不就是有针对性了吗？讨论结果也会非常有质量。

《财经》：要真正实现民主立法，科学立法，我们还需要做什么？

王锡锌：民众参与讨论的混乱程度，反映出参与的组织化程度低。民主参与是需要大量的社会组织来协调联动，但今天我们社会组织萎缩得非常严重。 

《财经》：我们看到一些年轻人在这场讨论中宣扬“守护中国女孩”、 “炎黄子孙、不要黑白”？你觉得他们为什么会产生这样的观点？

王锡锌：我认为他们既不太了解中国，也不太了解世界。在这种情况下，他们的表达更容易以一种比较纯粹的自我呈现出来，会用“我们”和“他们”这样一种二分法来处理人与人之间、中国与世界之间的关系。

但每个时代的人都有那个时代的烙印，年轻人有情绪化表达不一定是坏事。有态度、有立场、其实都是好的。时间会证明他是对了还是错了，他们也会改变。关键在是否愿意对话、倾听和反思。

最糟糕的是冷漠和麻木不仁。还有所谓知识分子的那种“由于深刻变得玩世不恭”。像海德格尔说的，生命无非是一趟面向死亡的旅程。虽然很深刻，但这话有什么意义呢？年轻人至少是生命活力的象征，他们在坚持一个东西，即使是为了一个可能错的东西而坚持，但他们有试错的权利。

（实习生马可欣对本文亦有贡献）

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