律师观点 | 全面赋权改革：从临港到深圳

2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（下称临港方案），标志着临港新片区正式设立。2019年8月18日，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（下称深圳意见）全文公布，意见指出，当前，中国特色社会主义进入新时代，支持深圳高举新时代改革开放旗帜、建设中国特色社会主义先行示范区。从“临港方案”到“深圳意见”，是新时代改革向纵深推进的具体呈现，更是中国进入全面赋权改革时代的重大标志。

20世纪70年代末的改革初期，计划体制惯性依旧强大，推进改革，不仅要破除利益固化的藩篱，还要顶住各种舆论的压力，为了快速推动改革，唯有“杀出一条血路”，为此，中央以个案式渐进的经验模式，积极推动改革开放，倡导“摸着石头过河”，“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”，在这一模式之下，改革显现出巨大活力，并具有可控性，许多重大改革举措，诞生在江湖，立制于庙堂。中国大地涌现出一批勇于改革的官员和企业家，发生了许多动人的故事，安徽凤阳小岗村“立下生死状，率先推行家庭联产承包责任制”，福州五十五位厂长经理发出“给企业松绑”等。著名学者郝铁川在《法学研究》1996年第4期上刊文《论良性违宪》一文，文中认为 “良性违宪是指国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力，有利于维护国家和民族的根本利益，有利于社会的行为。”可以说，“良性违宪”之说，从某种程度上反映了开放初期改革特点，具有其时代的合理性，但随着社会的进步，在全面依法治国中推进改革就成了必然要求。

改革四十多年来，中国赢得了令人瞩目的成就，成为世界第二大经济体，进入名副其实的大国行列，这为进一步深入改革奠定了坚实的基础，改革进入了新的历史时期。在改革四十多年的实践中，中国共产党累积了丰富的治国理政经验，对世界有了更为精准的理解和把握，全面领导和主动驾驭改革的能力日益增强，十八届四中全会明确：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”由此，中国共产党确立了立法引领改革路径，通过全面赋权，将改革向纵深推进，实现体制机制的重大创新，在这一过程，中国步入一个成熟而稳健的改革时期，实现国家治理现代化，以自己独特的发展道路，向世界展示中国方案，贡献中国智慧。

党中央做出建设自由贸易试验重大战略安排，是新时期中国赋权改革的重要体现，2013年9月至今，自贸试验区建设全面推开，已形成1+3+7+1+6格局，并实现多项制度创新，充分发挥了试验田功能。当然，在制度创新过程中，各自贸片区都遇到了瓶颈问题。就此，《瞭望》新闻周刊2019年第30期刊发《部分自贸试验区缘何停留于“微创新”》一文，文中指出——

自贸试验区战略实施近六年来，相关省市及各自贸片区“大胆试、大胆闯、自主改”，形成了一批可复制可推广的经验。在自贸试验区制度创新过程中，诸多方面涉及到中央事权，如海关、金融、税收和司法等，这是一个自上而下与自下而上相互作用的过程，既有各自贸片区权力（市场主体权利）的积极拓展，也有中央主动赋权，自贸试验区改革的愈深入，越需要打通难点和堵点就愈多，愈发显现中央赋权的必要性和迫切性。赋权改革就是要让地方获得更多改革自主权，这是由地方的复杂性和市场的多变性所决定的，越是处于制度创新的前沿，就越应拥有更大自由度。

正是在改革的关键时期，中央及时公布“临港方案”和“深圳意见”，从方案和意见相关内容来看，中央通过法治路径推进全面赋权改革。“临港方案”明确：“新片区参照经济特区管理。”“加大赋权力度。赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限，在风险可控的前提下授权新片区管理机构自主开展贴近市场的创新业务。新片区的各项改革开放举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后实施。”“深圳意见”指出：“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”“本意见提出的各项改革政策措施，凡涉及调整现行法律的，由有关方面按法定程序向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或者决定后实施;涉及调整现行行政法规的，由有关方面按法定程序经国务院授权或者决定后实施。在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。”

针对“临港方案”和“深圳意见”，我就全面赋权改革提出几点建议：

“临港方案”和“深圳意见”公布，中国进入全面赋权改革时期，更大的开放，更多的自由，更高的对标，更好的治理。目前，不少省市自贸试验区正在准备扩区，但是，从上海自贸试验区扩区经验来看，扩区不是地理范围的简单扩大，而是善用扩区机会，推进所在区域全面赋权改革，我想这就是“临港方案”和“深圳意见”带来的最好启示。