广东省国土资源厅于2017年7月17日发布《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的试行意见(试行)》（以下简称“《试行意见》”），对供给侧结构性改革，工业企业用地成本，工业用地有效供给，工业用地节约集约利用和工业企业转型升级进行了指导。
《试行意见》共六大点十八小点，沿袭了国土资源部办公厅于2016年10月28日发布的《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）（以下简称“《工作指引》”）和国土资源部于2016年11月11日发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（国土资发〔2016〕147号）（以下简称“《指导意见》”）的精神，同时也对很多条款作出了细化以至于突破，现笔者依据上述两个文件对《试行意见》进行解读。
看点一：明确新产业的认定方法
《工作指引》第五条指出地方各级资源主管部门编制下达土地利用计划时要根据国家产业政策和当地产业发展情况统筹安排用地计划指标。《试行意见》一方面将国家产业政策具体化，包含：《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》《中国制造2025》《国家战略性新兴产业“十三五”发展规划》和“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策。另一方面也提出以产业政策与本地实际相结合的方式来确定重点发展的新产业。
看点二：明确新产业优先安排用地供应的操作方式
《工作指引》第六条明确优先对三类重点产业安排用地供应，而《试行意见》则沿袭了该项要求，明确安排工业用地时以上述重点发展的新产业优先，并规定了具体操作方式为在“先存量、后增量”为原则下适度增加对新产业发展快、用地集约且需求大的地区的年度新增建设用地指标。
看点三：建立工业用地预申请制度
《试行意见》要求建立工业用地预申请制度，要求市、县国土资源主管部门及时了解工业用地需求状况并会同相关部门编制公布工业用地供应计划以纳入年度土地供应计划。并须适时组织相关单位对申请单位和个人的申请确定工业用地的相关条件，并编制具体土地供应方案。同时还鼓励有条件的地区研究建立工业用地供需信息平台。
此外，《试行意见》要求在前期开发中，应严格遵守的农用地转用和土地征收的办理手续，并加强土地储备管理，以及规定了灵活的工业项目用地面积方式。
看点四：细化工业用地租赁制度，推行弹性年期出让
《工作指引》第八条，明确各类产业用地均可采取先租后让、租让结合方式使用土地，但也申明租赁期限不得超过二十年。《试行意见》要求大力推进上述方式并在合同内容、用地总年限、阶段性验收评估、土地使用手续和不动产权属证书的办理、土地整改和收回制度以及租赁续期使用制度，细化了先租后让方式的具体要求，并明确了租让结合方式的适用类型与使用年限。
此外，《试行意见》突破了上述期限的限制，以弹性年期出让政策为政策方向：对于工业项目采取出让或租赁方式供应土地的，原则上不超过20年，但对于经地级以上市人民政府认定的国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等，以认定的出让年期出让，最高不超过50年。
同时，《试行意见》在鼓励租赁工业用地上提供了手续上的政策便利：对于通过公开交易方式确定租赁使用的工业土地，土地使用者可凭与国土资源主管部门签订的土地租赁合同和缴款凭证办理有关规划、报建、土地登记等手续。
针对上述两种方式供应工业用地的，《试行意见》提出可按照出让(租赁)年期与工业用地可出让最高年期的比值确定年期修正系数，确定出让(租赁)底价。
看点五：分类盘活利用存量用地
《指导意见》明确了城镇低效用地的范围，要求开展城镇村里建设用地调查，摸清现状、改造潜力，查清土地权属关系并了解权利人意愿，在此基础上由市县国土资源部门组织编制城镇低效用地再开发专项规划和实施方案。而《试行意见》也强调了对于低效闲置工业用地盘活力度，要求全面清理低效闲置工业用地并制定促进高效开发利用的盘活利用方案。针对不同的情况也有不同的要求，包括：
1、鼓励边角地、夹心地等分散低效的工业用地整合利用。结合《指导意见》，此类难以独立开发的零星土地可一并进行改造开发同时符合面积的限制规定；
2、对于符合国家产业政策因旧城区改建需要搬迁的工业项目，经审核批准，应在收回原国有土地使用权后以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。拟安置的工业项目用地应尽可能在确定的工业集中区安排工业用地；
3、为鼓励原国有土地使用权人进行改造开发，《指导意见》和《实施意见》均对现有工业项目不改变用途前提下提高容积率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款；
4、对于传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的5年过渡期政策。期满及涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型及市场价，以协议方式办理。这是对于《工作指引》第十二条一年期的过渡期支持政策的进一步扩大，并对原条款中以协议方式改变用地主体和规划条件的手续的细化。并且符合《指导意见》对于鼓励原国有土地使用权人进行改造开发的政策要求。
看点六：细化土地兼容复合利用的各项制度
《试行意见》要求在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。
《工作指引》第七条对于兼容设施建筑面积比例不超过项目总建筑面积的15％的工业用地和科教用地可仍按原用途管理这一规定，《试行意见》也做出了细化规定：
1、新产业工业项目用地中仍按工业用途管理的建筑包括生产服务、行政办公、生活服务设施；
2、科教用地具体须可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施，且明确土地、房产不得分割转让；
3、兼容用途的土地转让，应按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。“主用途”的确定可依据《工作指引》第七条建筑面积占或功能的重要性确定，并将结论和理由写入供地方案以批准。
看点七：推动功能融合、产城融合以实现产业集聚发展
《工作指引》对社区养老服务设施等分散、规模小、有密切依附关系的产业配套设施作出相应规定，重视相应设施的服务功能。但《试行意见》已积极推动功能融合和产城融合。在符合城乡规划的前提下，将单一生产功能的开发区、产业转移园区(产业转移集聚地)、产业集聚区按照统一配套、依法供应、统筹管理的原则，适当安排建设用地用于商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设，推动相关区域从单一生产功能向城市综合功能转型。
看点八：明确相关部门在用地供应中的责任
《试行意见》要求各地建立政策实施部门联动机制和工业用地供后共同监管机制，配合国土资源主管部门的工作：1、投资或相关行业主管部门应提供项目符合条件证明文件以备后者登记备案执行。2、上述部门应当在土地供应成交后，要求土地使用者提交项目用地产业发展承诺书，作为签订合同的前提条件和关联部门的监管依据，并对承诺书的履行情况进行监督和适时通报。3、相关部门应对项目用地达不到约定要求的依法依约进行处置。
而《工作指引》第十七条明确要求市、县国土资源管理部门应在土地供应前置条件的设置和落实，以及对于承诺书的监管过程中积极配合相关部门，主动商请、说明和提醒。在《试行意见》中要求其他部门配合国土资源主管部门的工作与此相互对应，分别明确了国土资源主管部门和相关部门的各自责任。
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