交通杀马特︱不经历政治决策的痛苦，就不会有纽约拥堵收费政策的成功(两则)

原文/ Eric Goldwyn    翻译/ 何慧灵

这一次的纽约拥堵收费将会变得不一样。2017年八月份，纽约州长Andrew Cuomo告诉《纽约时报》，对于纽约这座城市而言，“拥堵收费的时机已经来临了”。

2018年1月份，纽约市议会发言人Corey Johnson宣布“我们需要拥堵收费，就在今年，就在这次会议上需要做出决定。”2018年3月份，负责Fix NYC（一个受市长委任，研究缓解交通拥堵和交通投融资方案的小组）和纽约市合作关系的主席Kathryn Wilde写道“为了给纽约市陈旧的公共交通系统提供资金，对私家车、卡车、公交车、出租车和共享汽车收费，是最有可能的新的财政收入来源。”

倡导收取拥堵费的人认为，他们终于找到了能让国家和地方政客共同支持拥堵费的基础，来对在高峰时段进入曼哈顿的驾车司机进行收费。这个想法最初由前纽约市长Michael Bloomberg政府在2008年提出并完善。现在已经过去了十年，看起来拥堵收费最终不太可能在2018年实施：上周（2018年6月）民主党大会提出了一个升级版的糟糕方案，决定只对出租车和共享汽车征收额外费用---这基本上不是一个拥堵费方案或一个合理的政策。而且由于美国财政预算的捉襟见肘，他们会近期决定这个由Fix NYC在2018年1月份提出的拥堵费方案的最终命运。

然而随着纽约市交通问题和交通拥堵情况的持续恶化，拥堵收费无疑仍是一项非常有吸引力的想法，敏锐的政客们最终会捕捉并实施这个想法。但不幸的是，这恰恰是问题所在。我们需要的不仅仅是将拥堵收费作为一个抽象的政治概念进行探讨，而是要将其发展为一系列相对独立而考虑周全的方案规划。

如果拥堵收费未来将成为纽约市的法规，同时作为一项可行的交通拥堵缓解办法的话，现在就应当更具体了。

在纽约，Cuomo州长对拥堵收费的支持，受到其支持者们的交口称赞，他们认为Cuomo的支持对于应对拥堵源头跨出了重要的一步。而实际上，对于拥堵费的探讨，由于没有讨论具体的条例或细节， Cuomo可以说对于这项政策的削弱程度恰如他所希望推动的程度那样。

例如，2018年1月份在Fix NYC发布拥堵费方案的几天前，州长将这个即将发布的提案描述为一项“对拥堵收费区域，可以有着持续的动态变化的选择范围”，这是一项无限灵活的收费政策。但是当Fix NYC向公众公开后，由于结尾这部分的语焉不详，削弱了该方案的支持力度，并引发了纽约外围组团居民（城郊地区）的民粹主义。

看起来纽约市的传统希望是，一个行政上不那么痛苦的方案就能自然而然地解决纽约交通问题，比如修桥架路。然而数十年来，这些解决方案却加剧了拥堵状况，损耗着交通设施，同时使得在交通基础设施上的资本投入达到了一个全球其他任何一个城市都没有的浪费程度。如果拥堵收费未来将成为纽约市的法规，同时有一项可行的交通拥堵缓解办法的话，这项政策就应当开始变得更具体了。所以我们需要知道收费来支持这类有效的缓解手段。不过对于从小在皇后区出生长大的我而言，从长距离通勤“局外人”的角度，我自然会优先考虑为辛勤工作的纽约人减少支出，并提倡公共交通和绿色交通的使用。

这场关于拥堵收费的争辩，核心在于两个基本问题：什么是拥堵收费，以及，我们为什么要关心交通拥堵？抽象地回答这个问题很简单。要为拥堵收费的话，你只需要划定一个地理区域并对进入的机动车收取一定费用。而在现实中，拥堵收费包含了许多需要慎重考虑的选择。

任何一位规划师首先需要应对的困境在于，拥堵并非天生就是坏事，在某种意义上，正是拥堵激活了城市，并吸引人们来到像纽约这样的城市里。人、工作机会和各种机构的“拥堵”是纽约最大的资本。然而，机动车的拥堵，阻碍了这种拥堵带来的积极影响。我们给小汽车腾出更多的空间，这些小汽车就会加剧蚕食这座城市，并导致我们建造更多的、只能服务机动车的基础设施，而且还成为了我们的空间壁垒。如果我们要在不同形式的拥堵中找到平衡，我们需要找到方法去保留属于行人、自行车和公共交通的空间。

对拥堵收费的描述经常倾向于过于夸张。例如《纽约时报》最近发表了一篇文章(https://www.nytimes.com/2018/02/26/nyregion/congestion-pricing-new-york.html)，把拥堵收费描述成一项将会解开曼哈顿交通状况症结的良方。以斯德哥尔摩、新加坡和伦敦，三个已经颁布了拥堵费并取得了不同程度成功的城市为例，《纽约时报》指出和其它任何问题相比，拥堵收费最主要的困难在于，如何处理公众关系。

然而这篇文章主要关注了公众关系带来的挑战，却严重忽略了每个城市拥堵收费计划中一些主要的不同之处。虽然对斯德哥尔摩的报道是正面的，但在新加坡和伦敦，道路行驶速度和拥堵程度随着时间的推移已经在向错误的方向发展。新加坡甚至已经开始计划采取更激进的拥堵缓解措施：到2020年前允许进入收费地区的小汽车总量不再增长。

现在全世界仅有五个拥堵收费方案是和纽约想要做的事情比较接近的，所以，仔细考察每个收费方案的具体细节就变得更加重要，而并非对它们一带而过并先入为主地认为拥堵收费就是一个明确的，已经获得了多方认可的政策，可以直接被拿来使用。

拥堵收费的核心，在于收费标准。当政治介入后，如何界定收费标准更像是一种艺术而不是科学的过程。很多研究拥堵收费的经济学者认为最佳的收费标准应该接近于短期内开车所带来的边际成本——空气污染、道路损耗、以及拥堵成本等。他们有些还认为，这些边际成本会随着拥堵程度而改变，收费应当随着可用的道路空间的减少而增加。

要让收费这件事情变得直接可行，还需要一项收费技术，能够根据某条特定道路的拥堵状况实时计算收费标准。“纽约移动”（Move New York），一项自2010年以来由当选官员和支持者牵头的动态收费标准方案，通过对不同的桥梁征收不同的费用，一定程度上反映了这种动态变化。Fix NYC则模仿伦敦的拥堵费和米兰对历史城区的进入进行限制的政策，提出了一个更统一的收费标准。而新加坡的电子道路收费系统和斯德哥尔摩的拥堵税，则更加动态，对不同类型的机动车、不同的时间地点收取不同的费用。

对机动车界定合理的收费标准是繁琐的，界定合理的收费边界同样具有挑战性。纽约市看起来还比较简单：曼哈顿是一个岛，所以沿着岛画一个环就结束了。斯德哥尔摩或多或少用的就是这种方法，而伦敦、新加坡和米兰则在大范围的城市边界中划定了更小的拥堵区域。Fix NYC划定的边界从60街到曼哈顿南边的末端，沿曼哈顿岛东边的罗斯福大道行驶而不进入60街以南市区内的司机可以免除收费，而出租车和共享汽车进入96街以南的任何地方都会被收费。

虽然这些边界的划分有一定的道理，但这些区域只覆盖了不到纽约市300平方英里的5%。对曼哈顿中心的道路收费将会影响来自新泽西、韦斯切斯特、康涅狄格和长岛的机动车，而沿曼哈顿外围划定一个更大范围的区域，同样会对那些大部分被堵在曼哈顿60街以外的公交乘客有直接的好处。随着人口和工作机会在曼哈顿中心外的地区持续快速地增长，划定该区域同时也会有利于吸收不断增长的机动车带来的拥堵。

而对于收费的豁免条件，总体而言，就不该让它存在。有些城市从鼓励绿色出行的角度对混合动力和电动车免收拥堵费。然而在斯特哥尔摩、伦敦和米兰，这些美好意图的结果是，转而使用这些受豁免的出行模式的人群增长超出了预期，并削弱了拥堵费带来的好处。斯德哥尔摩最开始决定为绿色机动车免除拥堵费，然而随着越来越多的人转而使用这类绿色机动车之后，出行速度降低了，导致决策者最终去掉了这项豁免条件。

而纽约最终会采取什么样的豁免条件？Fix NYC只对罗斯福大道提出了豁免，但市长Cuomo的评价似乎表示出他希望为给城郊地区和外围组团通勤者提供更多的收费豁免。

最后，最近所有对纽约市实施拥堵收费的支持，都因为其承诺为这项计划是为发展纽约陈旧的地铁和公共交通系统提供新资金来源的手段，这应该是一件不难的事情。最主要的问题是，在如何为公共交通基础设施明智地花钱这个问题上，MTA（纽约大都会区交通管理局）大概是全世界最糟糕的公共交通机构。

没有什么政策是一开始就完美的。从斯德哥尔摩、米兰、新加坡和伦敦的经验中学到的是，随着时间变化对政策进行调整是非常重要的。去掉豁免条件，重新根据拥堵情况划定边界，利用新技术，以及一旦拥堵再度出现之后有能力进行继续干预，这些都是成功的关键。每个城市都或多或少地达到了他们的目标，但有些城市的行动更加迅速。斯德哥尔摩在交通情况变化后进行及时调整这一方面表现得非常出色，而另一方面，伦敦则还在试图努力调整相应政策，以应对拥堵收费后得到提升的出行速度重新下降这一问题。

另外需要注意的是，即使城市的每一步都走对了，拥堵情况仍然有可能加剧。新加坡引入了拥堵收费制度的同时，并没有放弃其他政策的适应性调整，还同期推出了提高停车费 、提高车辆注册费和燃油费这些补充政策。尽管如此，新加坡的拥堵状况还在不断加剧。这不仅仅反映了交通的现实问题：城市的发展就是为那些寻求就业、住房和公共设施的人们提供机会，就像纽约一样，新加坡对人的聚集，恰恰反映了它的成功。转述建筑师和评论家Michael Sorkin的话，这个“解决拥堵的良方”，在于寻求办法去发展公共交通以支持城市的繁荣，同时缓解那些损耗这座城市生命力的交通问题。

纽约州长Cuomo的判断是正确的：拥堵收费这项政策是时候该来了。然而随着纽约市的在任官员仍在拼凑那些政治上不那么痛苦而实际上没用的解决方案，对Fix NYC方案的争论刺激了支持者和决心执行该政策的决策者。即使政策不会在2018年颁布，拥堵收费也已经来临了，并且意味着它不会离开了。

原文/ Aline Reynolds   翻译/ 何慧灵     

那是在2015年7月，一群纽约市公交乘客对纽约州长Andrew Cuomo直言不满。这些不满的乘客是公交乘客联盟组织的成员，他们刚得知Cuomo拒绝为MTA（纽约大都会区交通管理局）的四年资金计划提供足够的财政拨款。后来纽约公交乘客联盟邀请他去和联盟成员一起乘坐一次纽约地铁，切身感受一下他们经历的各种出行不便，结果被Cuomo州长拒绝之后，公交乘客联盟成员们，就做了一个印有他形象的纸板，并带着这个“纸片人Cuomo州长”一起，最终在纽约地铁系统逛了一圈。

“我们尽管没办法让真正的Cuomo州长和我们一起乘坐一次地铁，不过我们还是做了一件很棒的事情，”John Raskin，纽约公交乘客联盟（纽约全市范围内拥有5万名公共交通支持者的草根组织）的执行理事回忆道。从创造以Cuomo为名字的推特标签和Instagram账号来组织在Albany定期召开集会，联盟成员一直积极要求政府更加致力于为所有饱受延误、拥挤折磨的乘客改善公共交通系统。

看起来Cuomo终于开始行动了。州政府官员考虑投票支持他新的拥堵费提议，以缓解曼哈顿核心区的交通拥堵，同时也为修缮和升级纽约市的大容量公共交通系统提供专有的财政收入来源保障。

在此前的拥堵收费方案中，有一些受阻于州政府立法层面，比如2008年市长Michael Bloomberg的计划，另一些则像MTA前主席Richard Ravitch的MTA救助计划一样，仅仅获得了部分支持。

在2018年1月，一项由纽约州长召集，政府官员、社区和企业领导在2017年秋季组成的小组--- Fix NYC顾问小组，拟定并发布的报告中展示了Cuomo的拥堵收费方案细节（参考文献1，请后台留言联系我们索取）。纽约的议员们会在2018年4月1号之前来决定该方案是否会被纳入2019年的财政预算中。纽约市长已表达了对州长Cuomo提案的支持---市长和州长之间罕见地达成一致，尽管这并不直接属于州政府的预算决定。

和纽约前市长Bloomberg在2007年的提案不同，Fix NYC的方案分为三个阶段。第一阶段将会关注于改善公共交通设施并加强曼哈顿与周边城市之间的连接，同时要求纽约市警察局加强对城市现有交通法律的执行力度。第二阶段， 10个月内在车，给出租车和共享汽车安装相关的GPS设施后，开始对曼哈顿中心区的出租车和共享汽车征收额外的拥堵费用。 第三阶段将会提出按区域收费的项目，面向私人拥车者---首先是对卡车，然后是对所有在曼哈顿60街以内出行的机动车。该报告预测，此收费系统每年将会收到10-20亿美元的收入。

Raskin说，“这是一个很有力的提案”。他同时强调，要让拥堵收费起效的话，三个阶段的方案都必须得到彻底的执行。“任何应对公共交通设施危机的可行解决方案都需要对一些过时的设备进行更新，而且，没有便宜的解决办法”他说“预计会花费上亿美金来执行。”

Raskin提出，升级地铁里过时的信号技术，在高峰期增加更多车辆，以及引入一批先进的列车应该是MTA在决定如何使用这笔资金时首先要考虑的。他还提到，城市里的公交车同样需要关注---首先，需要有更完善的交警执法和交通法律，来限制私家车占用划定的公交车道。

历史上，纽约市的拥堵收费政策是有争议的，部分在位官员和一些人认为拥堵费会给那些定期开车进出曼哈顿的中等和低收入人群带来过重的经济负担。Bloomberg的拥堵费方案，作为他推出的PlaNYC规划方案里的重要提案之一（参考文献2，请后台留言联系我们索取），在2008年由于民主党拒绝在州议会上为此案投票而落空。部分州议员视其为倒退的税收方案，因为该方案会给那些纽约外围行政区和郊区里辛勤工作的纳税人带来经济负担。

十年后，部分支持者和规划者提出，对于实施拥堵收费来为病态的城市公交系统征收资金而言，时间是极其重要的。“这个方案的时机已经来临，”Dani Simons，区域规划协会的战略沟通副主席说道。之前他作为纽约市交通局工作时，在2007年向纽约社区委员会展示了拥堵收费方案。

Simons补充说，在纽约的通勤者正经历着由于资金不足而乘客人数却不断增长的地铁系统带来的不确定性。“如果我们在2008年就通过了拥堵费方案”她说“我们现在就能拥有21世纪的地铁系统了。”

Simons有信心这项新的拥堵费方案会被通过，因为不像上次那样，Fix NYC方案是源自于纽约市长办公室的。“对于实施该方案的立法程序，很多权力在于州政府层面，”她解释说。

Simons和一群她在区域规划协会的同事和协会成员在3月6号与州议员会面，汇报了协会的第四区域规划方案，并特别讨论了拥堵收费方案。根据Simons的信息，虽然现在判断州政府是否会投票通过将此拥堵费方案纳入2019年的行政预算中还为时过早，但是议员们“非常渴望能看到部分立法草案。”

“这存在开放性，我认为人们认识到纽约市地铁系统现在处于一种极度危急的状态，这一点是从未有过的，”她说。

Cuomo州长的拥堵收费方案有希望能通过，Raskin说，因为Fix NYC的方案关注社会经济的公平性。为了回应拥堵费反对者的观点，一份在2017年由社区服务协会完成的分析报告指出（参考文献3，请后台留言联系我们索取），在曼哈顿外居住的工作者中，只有4%开车进出曼哈顿通勤受到拥堵费的影响。同时根据该研究报告，56%的外围行政区居民通过公共交通通勤进入曼哈顿和其它地方。其它研究（参考文献4，请后台留言联系我们索取）指出，在全市范围内，包括外围行政区，拥有小汽车的家庭比没有小汽车的家庭收入中位数更高。

“从某种意义上说，最倒退的交通政策就是现状，”Raskin说，“城市里最穷的人不得不挤出更多宝贵的时间来应对不靠谱的公共交通系统，并承受着由于列车延误或公交车不来而造成的糟糕后果。”

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