程国强（同济大学特聘教授，中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员 ）
坚持农业农村优先发展，是推进实施乡村振兴战略的总方针，也是在当前经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下， 切实稳住“三农”基本盘的政策导向。把农业农村优先发展落到实处，总的要求是必须做到四个“优先”，即在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排。从当前工作重点看，就是要深化农业供给侧结构性改革，着力夯实粮食生产能力和农业发展基础，推动乡村产业融合发展，拓展农村就业空间和农民增收渠道，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。
按照中央的总体部署，去年以来，各地在推进实施乡村振兴战略中已经开展了形式多样的探索创新，积累了丰富的实践经验。最近我们赴“农业共营制”的创始地四川崇州市进行了专题调研，深感崇州通过一系列探索实践和改革创新，有效促进了资源要素合理流动，推动了产业、产城和城乡融合发展，真正做到了把农业农村优先发展落到实处，具有重要启示，值得深入思考和跟踪调研。
第一，坚持“重中之重”， 地方一把手必须真抓、实抓、持久抓。坚持农业农村优先发展，首先必须始终优先体现在地方党政一把手的工作思路、管理理念之中。如崇州市委市政府主要负责人，始终坚持把“三农”摆在全部工作的重中之重位置并落到实处。多年来， 坚持抓实抓好“三农”工作顶层设计、制度保障、机构支撑和干部配备等核心问题。早在2013年，在崇州市委主要负责人的直接推动下， 崇州市探索实践以农户自愿自主组建土地股份合作社推进农业的规模化经营，以培育农业职业经理人队伍推进农业的专业化经营，以强化社会化服务推进农业的组织化经营，形成多主体、多层次的“农业共同经营”模式（简称“农业共营制”），有效解决了农业农村发展中“谁来种地、种怎样的地、如何种地”的突出难题。在此基础上， 近几年来，崇州市为推进实施乡村振兴战略、把农业农村优先发展落到实处，进一步强化“三农”工作的工作机制和制度安排。一是建立“一把手”牵头抓农业农村工作制度。崇州建立党政一把手牵头的推进实施乡村振兴战略领导小组，出台实施乡村振兴战略“十大重点工程”“五项重点改革”行动方案， 明确目标、细化措施、落实责任， 形成扎实推进乡村振兴战略的工作机制。二是建立市委书记挂帅的统筹城乡综合配套改革、农业农村改革领导小组等联席会议制度，定期研究解决农业农村重大问题，增强工作执行力。三是建立财政保障制度。设立市财政农业农村专项资金8000万元，并保持逐年增长，重点支持农业科技成果转化运用、农村社会化服务体系建设、农村人居环境整治、农村新产业新业态发展， 使“三农”主管部门对乡村振兴能够通盘考虑、系统谋划、总体设计，实现稳扎稳打、逐步推进、久久为功。三是建立保障农业农村优先发展的制度框架，以制度为统领，确保资源要素优先向乡村配置和农业农村工作部署稳步推进，破除乡村振兴关键障碍。崇州基层干部反映，如果没有市一把手的高度重视、系统思考和强力支持，乡村振兴中人财物调配、资源整合、政策落地、部门协同等难以到达目前的通畅、协调程度，这也激发了基层干部抓“三农”工作的主动性和积极性，具有明显的示范和引领效应。
第二，创新制度供给，引导优质要素向乡村合理流动和有效汇聚。“人、地、钱”问题，是把农业农村优先发展落到实处的三个根本性难题。调研表明，崇州市通过一系列制度创新和政策创新，千方百计激活主体、激活要素、激活市场，使农业农村发展的“人、地、钱”问题逐步得到缓解。
首先，“人”怎么聚？崇州市近几年来探索健全乡村振兴人才引育留用机制，设立人才发展专项资金，给予人才创新创业项目、科研创新平台和创新载体建设、人才公寓等政策扶持。尤其是，崇州市多年来注重培育农业职业经理人和新型职业农民，到目前已达7329人， 成为农业共营制的中坚力量，经营管理全市耕地面积达66%；通过院校地企共建科研基地，引进农业科技领军人才185人，推动了农业科技成果落地转化和科技人才就地孵化；引育乡村创意设计人才100余名，已有北京、成都等多地的都市人才下乡驻村创业就业。如崇州构建“天府文化+设计师联盟+集体经济组织”联动机制，引进清华大学、中央美院等院校规划设计专家团队，吸引爱马仕设计师、巴金文学院签约作家等100余名创意人才作为“新村民”入住村落，打造出竹艺村、凡朴生活、五星村等特色景点。崇州市尊才重才、优化人才服务，让人才有平台、有温暖、有希望，人才都乐意扎根崇州，由此引领了乡村新产业新经济快速发展。
其次，如何盘活“地”？崇州市勇于探索，善于创新，出台一系列促进农村产权改革的规章制度。一是推动农业共营制提质升级，到目前土地股份合作社已覆盖全市农业经营土地的81%，基本实现了承包地的规模经营。二是推进农村土地综合整治，探索集体建设用地入股联营和流转交易，盘活闲置集体建设用地600余亩，有效保障了农村集体经济发展和乡村振兴重大项目用地需求。三是试点农村宅基地“三权分置”改革，巩固宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励以租赁等方式利用乡村闲置宅基地和房屋，有力促进了民宿、文创等新产业新业态发展。
再次，“钱”从哪里来？这是当前各地推进乡村振兴的最大瓶颈因素。崇州市为破解这一难题， 注重用好财政资金、社会资金和金融资金“三种钱”，探索构建“财政资金优先保障、社会资金积极参与、金融资金重点倾斜”的多元投入格局。特别是，崇州采取规划统筹、资金统筹、建设统筹的“三统筹”路径，率先从规划统筹着手， 做到乡村振兴“一张蓝图绘到底、一以贯之抓落实”，避免多个规划之间相互冲突和来回折腾；对财政资金，采取“多个漏斗进、一个漏斗出”，统筹使用，集中投放一个乡镇一个片区，整体推进农田水利、公共设施、产业配套、生态环境等各项建设，不撒胡椒面、不单兵突进；夯实产业基础、优化营商环境、加强政策支持，引进中国中化、成都华川、四川发展、中业文旅等企业集团，作为农业社会化服务、品牌运营、文创等新经济投资主体和建设主体，激发社会资本参与乡村振兴的活力。
第三，突出产业振兴，优先推动农业共营制升级和农商文旅体融合发展。实现农业农村优先发展，首要是振兴乡村产业。崇州市首先推动农业共营制提质升级，促进农业提质增效和高质量发展。一是创新土地经营权入股方式，通过折股联营、入股经营、合作联营探索“土地股份合作社+农业产业化企业”的联合，让土地经营权分享到农业产业化经营的增值收益。二是健全农业风险保障体系，提高粮食、蔬菜部分险种保险赔付水平， 创新土地流转履约保证保险、农业经营主体用工意外伤害保险，有效降低了土地股份合作社规模经营和雇工经营等风险。三是通过农业职业经理人的遴选机制、产业链复合型技能培训体系、市场竞争优胜劣汰机制等，有效提升了农业职业经理人队伍专业技能、综合能力和整体质量。四是进一步深化校院地企合作，推进农业科技创新、试验示范、转化中试、应用推广，实现农业经营科技支撑体系升级；引进中化集团合建MAP现代农业技术服务中心， 实现“全产业链”的农业社会化服务体系升级；引进华川集团等构建“农产品公共品牌+企业自主品牌+ 电商平台”的农业品牌运营体系， 实现农业优质化、品牌化发展。崇州市通过农商文旅体融合发展推动农村一二三产业融合，“全域旅游、全业旅游、全域景区”，绘就“推窗见田、开门见绿”的锦绣画卷。
第四，创新金融服务，畅通农村金融下乡渠道。长期以来，农村金融服务融资难、融资贵、融资慢等问题突出，对农村发展的制约越来越凸显。2017年以来，崇州市以“农业共营制”推动土地适度规模经营为基础，以农村产权抵押融资为根本途径，以“农贷通” 融资综合服务平台为抓手，积极推进新型农业经营主体培育和农村信用体系建设，推动金融资本、社会资本优先投向农业农村，初步突破了农村金融的瓶颈约束。首先，崇州市应用大数据等现代信息技术搭建了“农贷通”融资综合服务平台。该平台涵盖惠农政策、融资主体、金融产品三大信息库，整合银（行）政（府）保（险）担（保） 企（业）资源，同时汇集融资主体多元需求。通过信息共享推动资金供需、农业保险、融资担保网上对接和线上办理，有效解决农村金融服务资源分散、信息分割、对接不畅问题。其次，推动“农贷通”平台与农村产权交易平台、农村电商服务平台有机衔接，实现信息共享和功能集成。崇州市构建了市、乡镇、村（社区）三级管理，农村产权交易服务站、农村电商服务站、农村金融服务站“三站合一”的“农贷通”融资综合服务体系。实现乡镇、村（社区）全覆盖，已建成村级“农贷通”服务站231个， 有效破解农村金融服务“最后一公里”问题。再次，崇州市构建了农村产权流转交易、农村产权价值评估、信用评价、风险分担、聚合融资、收储处置、政策扶持“七大体系”，发挥财政资金引导作用和杠杆效应，有效缓解信息不对称、融资难、融资贵，以及农村资产处置难、产权抵押融资难等突出难题， 盘活农村资产，让农村产权抵押融资政策真正落地。调研表明，崇州探索建立的农村金融综合服务体系，着力盘活农村资源，初步实现了农村金融多样化、便捷化和智能化，促进降低金融服务农业农村的成本，为乡村振兴注入金融服务新动能。
第五，改革管理体制，探索建立城乡行政管理、公共服务和社区治理新体系。把农业农村优先发展落到实处，必须推动改革涉农和城乡管理体制，促进转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。崇州正在推进的现代农业功能区建设管理体制试点及其改革效果值得关注和跟踪。为适应现代农业发展和乡村振兴的新要求，崇州市组建现代农业主体功能区管委会（以下简称“管委会”）。管委会属成都市政府的派出机构，委托崇州市委市政府代管，负责落实成都市委市政府和崇州市委市政府重大决策部署和交办的重大事项。同时，崇州市将功能区内11个乡镇、92个村（社区）整合为4个街道、46个社区，构建了“管委会+街道+社区”的组织框架。一是强化管委会的经济管理职能，管委会负责功能区建设、改革和发展，如负责功能区的规划编制、实施和监督，推动行政跨区多规合一；统筹人才、科技、土地、资金、服务等要素配置，产业发展和空间布局优化，破除区域壁垒和部门障碍；负责招商目录和招商政策制定，招商引资和项目投资促进，重大基础设施建设和农村综合配套改革等。二是强化街道的公共服务和社会管理职能。按照新的管理构架设置，街道是崇州市政府的派出机构，主要任务是抓好公共服务和社会管理。崇州市试点成立了4个农村社区工作站，承接民政、人社等部门下放的政务服务事项和卫生健康服务、农业农村工作、社会救助等基层行政事项208项，为社区居民、市场主体、产业从业人员和游客四类主体提供专业化政务服务、精细化产业服务和个性化生活服务。社区工作站办公场所设在社区、驻社区办公，初步形成了“功能完善、服务多元、便捷高效”的15分钟车程基本公共服务圈，有效推动了服务向农户下沉。三是推动社区“去行政化”，回归村民自治职能，主抓集体经济发展，并根据《社区事务清单》承担部分行政事务。崇州市通过构建“管委会+街道+社区”的管理和治理新模式，对推动管理型政府向服务型政府转变、社区回归自治做出有益探索。
与此同时，我们在崇州的调研也发现，把农业农村优先发展落到实处，仍然面临诸多源自顶层的制度安排和体制机制约束，使地方在破解乡村振兴建设用地供应难题、建立新型农村金融服务机制、提升农村公共服务水平等方面，难以取得进一步的突破创新， 亟需从中央层面加强顶层设计，深化系统改革，强化制度供给，出台更加具有针对性、可操作性的政策措施。要鼓励和支持基层在深化农村土地制度改革、完善农村产权制度和要素市场配置，增强农村微观主体活力，促进农村一二三产业融合等方面，大胆实践、勇于创新，允许试错，尽快探索形成促进乡村振兴的体制支撑、制度框架和政策体系。
《中国发展观察》2019年第2-3期
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