黄石里的战争（一）
提起美国的国家公园，浮现在大家脑海中的可能是黄石国家公园里色彩绚烂的喷泉，大提顿国家公园里高耸挺拔的山川，大峡谷国家公园里鬼斧神工的雕琢，亦或是大烟山国家公园里的雾气缭绕，如梦如幻。但你知道吗，在这些绝美景致的背后，平均每年约有200起诉讼把国家公园管理局（NPS）告上法院，也就是说平均不到每2天，国家公园管理局就要吃上一局官司。大家都知道美国人好告状、好打官司，但这个诉讼数量也着实让管理局吃不消——管理局专司诉讼的律师每天不是在法庭上，就是在去法庭的路上。从本期开始，小编就带领大家去瞅瞅国家公园管理局摊上的这些麻烦事儿。今天，我们的故事就从让管理局头疼了快50年的黄石公园开始说起吧。
旧时冬日，黄石国家公园是安详宁静的，整个公园被皑皑白雪覆盖，万物休养生息，等待在春天复苏。黄石管理处也是宁静的，工作人员难得有冬日的清闲，为迎接春天的游客做足准备。然而，这种景象自60年代起就已不复存在了。自1963年第一辆机动雪橇（snowmobile）进入黄石以来，现在允许进入黄石的雪橇数量超过了全国所有其它国家公园中雪橇数量的总和。由于雪橇造成的空气、噪音污染以及对冬日休眠的野生动物的侵扰，各种各样的环保组织与国家公园管理局就黄石公园的“冬季使用计划”展开了漫长的诉讼过程。
为了有效规制越野车（off-road vehicle, ORV）对公共土地和自然资源的损害，1972年，尼克松总统颁布了一个行政命令，要求管理局在公园里指定若干条可用于越野车使用的道路。当时黄石国家公园的主管Anderson先生为了增加黄石公园的游客访问量，就把公园里所有的内部道路都指定为了可供越野车使用的道路。与此同时，管理局还开始清扫覆盖在道路上的积雪，以便把这些道路露出来，为那些越野爱好者提供方便。
正因为管理局清理了道路积雪，黄石里的野牛就沿着清理出来的小路一路溜达出了公园，在那低海拔的水草丰美的草地上与家牛群相遇了。有些野牛身上携带了一种叫做普鲁士杆菌的病菌（brucellosis），这种病菌会导致动物流产，降低繁殖率，甚至可能传播到人类身上。如果家牛感染了这种病菌，这对以畜牧为业的农场主来说意味着巨大的经济损失。
为了防止公园外的家畜大面积感染这种病菌，管理局最后不得不屠杀了一千余头野牛。这引起了环保组织的极大愤慨，一个叫做动物基金（Fund for Animals）的协会一怒之下将管理局告上了法院。最后，动物基金与公园管理局达成了和解协议，公园管理局同意对黄石公园内机动雪橇的使用以及道路积雪清理的问题进行专门的环境影响评价，全面评估可行的替代方案。
1999年，一个叫做Bluewater Network的环保组织向国家公园管理局提出抗议，要求它全面禁止包括黄石在内的所有国家公园里的休闲机动雪橇的使用。这个环保组织是一个专门致力于减轻并消除机动车对环境所造成的损害的组织。国家公园管理局痛下决心，决定整治机动雪橇。2000年12月，国家公园管理局公布了一个立法草案，以2003-2004年冬季为限，在黄石、大提顿和周边的国家公园里逐步淘汰所有机动雪橇，用那种可以承载多人的雪上巴士代替机动雪橇。在接下来30天的公众评议期间内，国家公园管理局收到了5273条评论，其中超过4300条都表示支持国家公园管理局的这一决定。
2001年1月21日，国家公园管理局公布了最终的“黄石国家公园冬季使用计划”，决定开始执行这个逐步淘汰的政策。然而这个时间节点很微妙，因为2001年1月20日，小布什总统刚刚宣誓就职，入主白宫，克林顿执政期间制定的“机动雪橇逐步淘汰”政策，也就是所谓的“克林顿规则”，因此被搁置下来。2002年11月，正是克林顿规则本应开始实施的日子，国家公园管理局做出了一个决定，将该规则的实施推迟一年。到了2003年12月，国家公园管理局变本加厉，不但没有实现克林顿计划中全面淘汰机动雪橇的目标，还把每天可以进入黄石公园的机动雪橇的数量上限提高了950辆/天 （“布什规则”），从而宣布彻底与“克林顿规则”分道扬镳。
环保组织不干了。它们迅速地把国家公园管理局告上了法院。哥伦比亚特区法院认为国家公园管理局出尔反尔，在短期内来了一个180度大转弯的决定，所以把管理局新制定的2003布什规则撤销了，让它去执行2001年的那个克林顿规则。环保组织赢了。
法院的这个判决可谓是一石激起千层浪。这次是其他的利益集团不干了，一个叫做国际机动雪橇制造者协会的组织发起了反攻。它联合怀俄明州的机动雪橇联合会、黄石周边社区的一些居民，还有其他一些商业团体跑到怀俄明州的地区法院，向法院哭诉，要求法院颁发一个禁令，禁止国家公园管理局执行2001年的克林顿规则。理由是如果执行这个克林顿方案将会带来不可逆转的巨大损失，包括让成千上万的雪橇制造厂商、周边社区的个体营业者和黄石公园的特许经营商都面临重大的经济损失甚至是破产。
按理说，既然哥伦比亚特区法院已经做出了一个判决，怀俄明州的地区法院就不该再多管闲事。可是怀俄明州法院偏偏受理了这个案子，而且还反打一耙，认为这个禁令非颁布不可——它豁免国家公园管理局暂时不需要去实施克林顿规则，先制定一个临时的“黄石冬季使用计划”把2003-2004年这个冬天扛过去再说。
既然法院之间撕破了脸，环保组织和商业团体之间也没什么好顾忌的了。环保组织心想，既然你们把怀俄明州的地区法院当做保护伞，那么好，我就再去哥伦比亚特区法院告御状。于是，一大批环保团体又纷纷回到了华盛顿，要求法院重新做出判决。为了照顾法院的面子，避免把“家丑”扩大化，这次哥伦比亚特区法院做出了退让与妥协，没有跟怀俄明州地区法院公开叫板——之前的恩怨一笔勾销，从现在起，我们等着看国家公园管理局到底制定出来了什么新的冬季使用计划。
所以，经历了一系列漫长的诉讼以后，到了2004年6月，一切又回到了原点，摆在国家公园管理局面前的问题还是：我们究竟要怎样去规划和设计黄石公园的冬天？
自此以后，每年国家公园管理局公布当年的冬季使用计划后，环保组织和商业团体就分别跑到哥伦比亚特区法院和怀俄明州地区法院去告状。2007年冬天的限额是每天540辆商业机动雪橇和83辆雪上巴士，管理局给这些机动雪橇加了一些限制性条件，例如必须有人引导沿着规定线路行驶，必须是组团的不能单独驾驶，必须是安装了最先进的污染控制技术的雪橇，尽量减少油气和噪音污染。这一次，哥伦比亚特区法院手脚麻利，抢先在怀俄明州法院之前做出了判决，把这个最新的使用计划给撤销了。稍后，怀俄明州地区法院也做了一个判决，考虑到之前特区法院也曾以德报怨，自己也不好过于张扬，所以就只是在判决中嘟嘟囔囔抱怨了几句。国家公园管理局迫于法院的压力，在2009年冬天时把限额降低到每天318辆雪橇和78辆雪上巴士。
有关黄石公园机动雪橇的争议持续了几十年。单单是过去十年间就已经耗费了纳税人一千万美元，制造出来超过16万页的书面材料。这无疑是对公共资源的巨大浪费。国家公园管理局也致力于制定出一个各方都能满意的、长期生效的冬季使用计划，避免公园使用规则长期处于不确定状态。
2013年，在最新的冬季使用计划中，国家公园管理局使用了一个叫做“运输事件”的灵活概念：一个运输事件等于一辆雪上巴士或最多10辆机动雪橇。每天最多允许110个运输事件发生，其中最多包括50个机动雪橇团构成的运输事件。对于这个即将主宰冬季黄石公园的使用规则，元芳，你怎么看呢？
注：本文配图来自网络
小编有话要说：世界自然保护联盟IUCN，成立于1948年，至今已拥有全球1300多个国家、政府机构、非政府组织等会员，15000多位宣传教育（CEC）、环境经济与社会政策（CEESP）、环境法（WCEL）、生态系统管理（CEM）、物种生存（SSC）和自然保护地（WCPA）六大科学委员会委员，以及1000多位秘书处员工。IUCN中国代表处成立于2003年，至今在华会员已经发展至28家，包括外交部代表的中国政府，以及500多位科学委员会委员。
自2016年起，IUCN中国代表处将携手500多位在华的科学委员会委员，为大家讲述各种环保故事、专业知识或环保常识等，请大家持续关注IUCN微信公众账号！
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本文作者介绍：马允，荷兰伊拉斯姆斯鹿特丹大学法学博士，现任中国政法大学法学院讲师，IUCN环境法科学委员会（WCEL）委员。