《中华人民共和国公共图书馆法》研究

1关于立法宗旨

公共图书馆法的立法宗旨就是要回答立法的必要性，而这一回答在某种程度上反映了社会对公共图书馆的认知。公共图书馆法不同时期征求意见版与最终出台的法律文本中对立法宗旨的表述可以看出，人们对公共图书馆的认知不断深化，除“促进公共图书馆事业发展”这一基本目的外，逐步认识到发挥公共图书馆功能的重要意义，开始不断强化“保障公民基本文化权益”“提高公民科学文化素质和社会文明程度”的表达，特别是在全国人大相关工作层面，开始认识到公共图书馆对传承人类文明所起的作用，并在最终法律文本中将发展公共图书馆事业提升到“坚定文化自信”的高度。高度的文化自信事关中华民族伟大复兴的千秋伟业，公共图书馆事业则事关文化自信坚定与否，这一立法宗旨在法律层面确立了公共图书馆的地位与作用，也反映了新时代社会发展对公共图书馆的期待。

2004年，范并思教授撰文提出，公共图书馆不但是一种社会机构，而且是一种实现社会知识或信息保障的制度，它的存在使每一个公民具备了自由获取知识或信息的权利，引起了业界关于公共图书馆精神的集体研讨与反思。2011年，《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》出台，被誉为公共图书馆精神在中国的回归。在立法过程中，几乎每一次征求意见，图书馆界都会就在法律文本中体现平等、开放的图书馆精神提出建议，最终法律文本也终于对学界这一理论研究和业界近些年的实践探索给予了响应，在总则中将“保障公民基本文化权益”作为立法宗旨之一，在第三十三条明确提出，“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务。”这一条款虽然没有能够作为公共图书馆事业发展的总体纲领，写入第一章“总则”的立法宗旨或其他条款，而只是作为公共图书馆服务的基本原则，在第四章“服务”部分做了规定，但仍然不失为我国公共图书馆立法的一个重要突破，是国家公权力对公共图书馆价值理念的一次完整、集中的表达。

2关于公共图书馆法的调整对象

2.1 国家图书馆

国家图书馆究竟是不是公共图书馆，长期以来一直存在争议。一种观点认为，国家图书馆是一种特殊类型的图书馆，不是公共图书馆；另一种观点则认为，国家图书馆是公共性的中央图书馆，平等享用国家图书馆资源是纳税人应有的权利。国家图书馆从性质上说就是公共图书馆，是我国最大的一个公共图书馆。这一观点之争也直接反映在立法过程中。

继2012年送审稿将国家图书馆纳入法律调整范围，并规定其特殊职能后，2015年征求意见稿则对此做了模糊处理，通篇未专门提及国家图书馆；2017年草案依然未提及国家图书馆的特殊功能，但规定了出版单位向国家图书馆送缴正式出版物的义务；经过各方共同努力，在最终法律文本中，这一问题得到了比较智慧的解决，既明确了国家图书馆主要承担的特殊职能，又同时明确其具有公共图书馆的功能，并建立了相应的出版物缴存制度。与2012年送审稿相比，最终法律文本对国家图书馆特殊职能的表述有几个特点：一是由之前“一库四中心”的说法调整为具体职能的表述，更接受法律语言，也更为准确；二是在顺序上首先明确了国家图书馆的特殊职能是其主要职能，并将2012年审议稿中国家图书馆“履行公共图书馆的基本职能”的表述调整为“具有本法规定的公共图书馆的功能”，避免从职能角度直接将国家图书馆定性为公共图书馆，更符合国际惯例；三是增加了国家图书馆为国家立法和决策服务，开展国际交流，为其他图书馆提供业务指导和技术支持等职能的表述，更为全面，也更符合现实情况和我国图书馆事业发展的需要。

2.2 民办图书馆

2012年送审稿提出公共图书馆应当“由政府设立”，将民办图书馆排除在法律调整范围外。对此，文化部在送审稿的起草说明中指出，民办图书馆虽然可以承担部分公共图书馆的职能，但是在运行、管理、保障机制方面与公共图书馆存在较大差异，因此不宜将其纳入本法（文化部关于报送《中华人民共和国公共图书馆法（草案送审稿）》的请示，文社文报[2011]279号）。这一立场在业界引起激烈争论。

在经过充分的研究和讨论后，2015年征求意见稿明确提出“本法所称公共图书馆……包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”，并在第十二条规定了公共图书馆应当具备的5个条件。这一修改牵一发而动全身，其后相关条款均被分为两类，或者适用于不同主体兴办的公共图书馆，表述为“公共图书馆……”；或者仅适用于政府兴办的公共图书馆，表述为“政府设立的公共图书馆……”。2017年草案延续了这一思想，且不再强调公共图书馆的设立主体，并适当降低了对民办图书馆的要求，如将对公共图书馆馆长普遍性的任职要求调整为仅适应于政府设立的公共图书馆。在此基础上，最终法律文本进一步规定，“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”至此，符合条件的民办图书馆被纳入公共图书馆法调整范畴，体现了对民办图书馆既支持保障，同时也进行规范引导的立法思路。

最终法律文本在民办图书馆入法方面实现了突破，但同时也还有一些有待完善的地方。例如，第十五条规定设立公共图书馆应当具备下列条件：章程；固定的馆址；与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备；与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员；必要的办馆资金和稳定的运行经费来源；安全保障设施、制度及应急预案。这些入门条件对多数民办图书馆而言都是比较困难的；法律文本中对公共图书馆的许多普遍性要求，没有考虑到民办图书馆的特殊性；政府对民办图书馆的支持责任尚不完整。

3关于公共图书馆的定义及功能

3.1公共图书馆的设立主体

根据国际图联和联合国教科文组织《公共图书馆服务发展指南》的定义，公共图书馆之所以是公共图书馆，与其设立主体无关，而更多关乎其是否提供公平、平等、普遍的服务。

然而，由于我国公共图书馆事业发展长期存在的不均衡与不充分，业界对于在法律条文中明确政府对公共图书馆事业的主体责任呼声颇高，难免矫枉过正，2012年送审稿中将政府作为公共图书馆的唯一设立主体，引起业界较大争议，有专家认为，这一做法排除了民间图书馆，导致“民间图书馆的公益本质、公共图书馆属性得不到应有的承认”。2015年征求意见稿对此做了较大调整，将兴办主体由单一的政府兴办扩大到公民、法人和其他组织，被认为是“一个重大进步和亮点”，得到业界普遍认可。同时也有专家认为，“没有必要专门对公共图书馆的设立主体进行划分，否则会造成法律实施上的麻烦”。2017年草案和最终法律文本均删去了关于设立主体的表达，而更侧重于通过其属性与功能来界定公共图书馆，淡化了设立主体，符合国际惯例。

3.2公共图书馆的基本功能

2012年送审稿规定了公共图书馆的3项基本功能，即开展文献信息资源的收集、整理、保存、保护；面向社会公众提供文化、信息与知识服务；开展社会教育活动。2012 年“开展全民阅读活动”写入党的十八大报告，全民阅读连续4年写入政府工作报告。在这样的政策环境下，2015年征求意见稿突出强调了公共图书馆的基本功能是“以提供阅读服务为主要目的，收集、整理、保存、研究和传播文献信息”，且删除了2012年送审稿中详列的公共图书馆的11项基本职能，在业界引起较大争议。笔者曾发文称其“既不符合国际社会对公共图书馆职能的认知，也不符合我国公共图书馆的发展现状”。有学者认为2015年征求意见稿中没有明确规定公共图书馆的职责是一个缺失。2017年草案延续了这一思路，将公共图书馆的主要功能依然仅定位为全民阅读，提出公共图书馆“应当以推动、引导全民阅读作为重要任务”。在经过广泛研讨和实地调研后，全国人大再次进行了修改，最终法律文本规定了公共图书馆的4项基本功能，主要包括收集、整理、保存文献信息的功能；提供查询、借阅及相关服务的功能；开展社会教育的功能；推动、引导、服务全民阅读的功能。与之前的文本相比，最终法律文本的规定“拓展了公共图书馆的服务范围，强化了公共图书馆以形式多样的社会教育方式提高公民素质的职能，根本改变了公共图书馆只是‘借书还书’阵地的传统观念”，更符合业界共识。2012年送审稿第十三条详细列举的公共图书馆11项基本职能，虽然在后续文本中因语言精炼的需要被删除，但从整体来看，这些基本职能均在法律文本的相关部分有所体现，并没有减损其实质内涵。

3.3 公共图书馆的机构性质

2012年送审稿将公共图书馆定性为“公益性机构”。关于公益性机构的内涵和外延，在相关法律中并没有明确界定。笔者在北大法宝数据库中以“公益性机构”为检索词进行全文检索，命中记录37篇，其中多为部门规章，均未涉及到对公益性机构的定义。2015年征求意见稿改为“非营利组织”，引起争议。根据《中国大百科全书》（第二版），非营利组织“原指个人为实现某种非经济性愿望或目标而发起的各类社会机构或组织。泛指从事社会公益性或互益互助性生产与服务的既非政府又非企业的社会组织”。有学者认为，非营利组织最主要的特点是非政府性、非营利性、自愿性、自治性，以此衡量公共图书馆，差异较大。

2017年草案则使用了相对稳妥的“图书馆”，公共图书馆当然是属于图书馆的一种类型，但在缺乏上位图书馆法的情况下，这一定性有可能带来理解上的偏差。最后，最终法律文本还是使用了来自于《公共文化服务保障法》的“公共文化设施”来定性公共图书馆，这一提法更为通俗易懂，但却也显得比较呆板和冰冷，似乎缺少了些许作为主体的人的灵动。

4 关于公共图书馆事业发展的几个基本理念

4.1 免费服务

2012年送审稿规定公共图书馆应免费向社会公众提供基本服务。2015年征求意见稿对公共图书馆应当提供的免费服务进行了界定，其中，“有条件的可以免费提供参考咨询服务”这一表述引起业界广泛讨论。专家们普遍认为，公共图书馆参考咨询服务既包括为帮助读者利用图书馆而提供的一般性参考咨询服务，也包括为特定机构或个人提供的有针对性的专题咨询服务，应当区别对待。其中，一般性参考咨询服务是确保社会公众能够有效利用公共图书馆资源和服务的基本需求，属于基本服务范畴，“不存在有条件没条件的问题”，应当“在立法中明确要求图书馆免费向公众提供一般性参考咨询服务，至于超出基本需求以外的其他参考咨询服务可不予规定。为此，2017年草案和最终法律文本均将文献信息查询作为公共图书馆向社会公众提供的免费服务项目。

2015年征求意见稿中另外一处引人争议的表述是，“政府设立的公共图书馆还应当免费开展公益性讲座、培训、展览等阅读推广活动”。将讲座、培训、展览均视为阅读推广活动，与业界的普遍认知存在差异，这与该稿认为公共图书馆“以提供阅读服务为主要目的”有关。对此，有专家认为，“公益性讲座、培训、展览等活动仅仅是承载了一定的阅读推广功能，但不限于该功能，还有文化传承、社会教育等更宏观的作用”。针对这一意见，2017年草案删去了有关“阅读推广”的表述，但修改后的草案又表现出以讲座、培训、展览等活动涵盖公共图书馆阅读推广的全部内容形式的倾向，与实践工作中各级公共图书馆广泛开展读书沙龙、读者见面会、经典诵读、图书评奖等形式多样的阅读推广活动极不适应。在听取社会各界意见建议的基础上，最终法律文本重新将阅读推广写入公共图书馆免费服务范畴，这一处理既符合公共图书馆的功能，也适应了当代社会对公共图书馆的期待。

4.2 科学开放

2012年送审稿立足于我国公共图书馆事业的可持续发展，对社会公众业余时间获取和利用公共图书馆服务的需求给予了谨慎回应，规定公共图书馆“法定节假日、公休日期间应当有开放时间”。应当说这是一个非常巧妙而有操作弹性的规定，既要求公共图书馆在节假日、公休日期间为公众提供开放服务，又在开放区域、开放形式和开放时间长短方面给予各级文化行政主管部门和公共图书馆自主决策的权利。然而，在征求意见过程中，一些部门提出，公共图书馆在公休日及国家法定节假日不仅应当开放，还应当强调其“提供服务”；应要求“具备条件的公共图书馆应延长开放时间，或实行全天候开放”。反映了不同利益主体因出发点和关注点不同而形成的不同判断与结论。

为此，2015年征求意见稿和2017年草案均要求“公共图书馆在国家法定节假日、公休日应当开放”引起图书馆界的强烈反响，大家普遍认为，要求公共图书馆在国家法定节假日、公休日必须开放，既不现实，也无必要，是违背公共图书馆事业发展规律之举，不符合公共文化服务重点保障“基本文化需求”的宗旨，也不利于维护公共图书馆从业人员基本劳动权益。

最终法律文本对公休日和国家法定节假日的开放时间做了区别对待，规定“公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”。这一变化，体现了立法机关对不同利益主体之间矛盾的调和，在一定程度上既保障了公共图书馆馆员在国家法定节假日与家人团聚的合法权益，也考虑了公众在公休日和国家法定节假日利用图书馆的现实需求。但这一规定还比较原则，如何正确理解“应当开放”和“应当有开放时间”，还需要更为细致的解释，如公休日的应当开放是否意味着开放时间、开放区域和开放形式都与工作日相同？还是可以与工作日有所区别？目前一些大馆工作日的开放时间大多是从早上9点到晚上9点，而公休日闭馆则早于工作日。这一做法是否符合法律要求？国家法定节假日不只涉及开放时间，也涉及开放区域，目前的法条回避了对开放区域的规定。期待有关部门能够在日后出台配套规定。

4.3 普惠均等

为确保公共图书馆服务的普遍均等，本次立法特别针对城乡服务均等化、地域服务均等化和人群服务均等化建立了相应制度。

在城乡服务均等化方面，2012年送审稿即提出了由县以上人民政府在街道、社区、乡镇、村建设公共图书馆服务网点，使公共图书馆服务覆盖基层的需求，明确了通过公共图书馆服务网络建设加强基层公共图书馆服务的基本思路，同时也将流动服务、自助服务等服务形式作为促进公共图书馆服务向基层延伸的重要手段。此后历次修改进一步采纳了学界理论研究和业界实践工作成果，在2015年征求意见稿明确公共图书馆数量、规模、结构和分布应依据当地人口规模、人口分布等因素确定的基础上，又先后将环境（2017年草案）和交通（最终法律文本）条件等因素纳入考量范围，同时从设施建设的角度，进一步对固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设提出了要求。此外，随着县域总分馆体系建设不断推进，各地总分馆建设经验不断成熟，2017年草案又写入了总分馆制理念，法律正式颁布时，根据我国近年来各地在总分馆制建设方面的不同路径选择，又进一步强调了总分馆制建设的“因地制宜”原则。

在地域服务均等化方面，2012年送审稿明确了国家对民族地区、边远地区和贫困地区公共图书馆事业的扶持责任，自2015年征求意见稿开始，革命老区公共图书馆事业也被纳入国家扶持范围。

在人群服务均等化方面，立法分别针对少年儿童、老年人和残障人士等特殊人群的公共图书馆服务提出了保障要求。其中，关于少年儿童服务和盲人阅读服务，2015年征求意见稿及以后各稿与2012年送审稿相比在理念上有明显进步。2012年送审稿规定，“中等以上城市和其他有条件的地方，应当设立少年儿童图书馆”，这与自1980年中央书记处批转《图书馆工作汇报提纲》以来的政策是相一致的。但随着我国公共图书馆少年儿童服务和少年儿童图书馆事业的快速发展，单独设立少年儿童图书馆所带来的弊端也显现出来，独立建制的少年儿童图书馆是否是保障图书馆少年儿童服务最为科学有效的手段，值得进一步研究和探讨。从现实情况来看，已经单独设立少年儿童图书馆的城市，“公共图书馆与少年儿童图书馆之间在文献资源建设、设施设备配备等方面存在重复与交叉，反而带来资源的浪费及协调的成本”。这种承袭自前苏联的图书馆体制，“无疑增加了建设和管理成本，成为我国图书馆少儿服务滞后的一个重要原因”。基于这些认识，此后各稿将这一表述修改为“有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆”，并设置专门条款对公共图书馆面向少年儿童服务的人员配备及服务方式做出规定。另外，2012年送审稿专门就盲人阅读服务提出要求，规定“公共图书馆应设置盲人阅览区域”。但考虑到实践当中并非所有公共图书馆都有盲人阅读需求，强制各馆均设置盲人阅览区域，将可能导致资源的浪费，此外，单独设立专门阅览区域，并不能有效保障盲人等特殊人群的需求，因此，在后续各稿中更为人性化地关注到针对特殊群体的特点，提供相应的资源、设施及服务。以上变化，充分体现了立法工作坚持立足现实、实事求是的原则。

4.4 合作共享

2002 年颁布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》曾规定，“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”，但该规定的实际执行情况并不理想。2011年一项针对1 649家高校图书馆开展的调查显示，其中已在一定程度上面向社会开放的不足17%。基于此，2012年送审稿仅从加强公共图书馆与其他系统图书馆合作的视角做出规定。其中，关于高校图书馆面向社会开放的讨论与实践均有长足进展。

2015年征求意见稿提出，政府设立的其他类型图书馆向公众开放的，国家给予必要的经费支持。2015年12月31日，教育部修订颁布《普通高等学校图书馆规程》，对高校图书馆面向社会用户服务做出了更具可操作性的规定，明确其前提是“保证校内服务和正常工作秩序”，原则是“发挥资源和专业服务的优势”。但由于实践中尚缺乏丰富的成功经验，在国家立法层面做出规定依然疑虑较大，于是，2017年草案中删除了相关表述。最终法律文本采纳了社会各界，特别是人大代表的意见和建议，提出公共图书馆与各类型图书馆开展联合服务的思路，并旗帜鲜明地支持其他类型图书馆向社会开放。这一规定符合我国图书馆事业长期发展的实践经验，同时也对学校图书馆、科研机构图书馆等其他类型图书馆在不影响其主要服务对象的前提下，采取适宜的方式向社会开放留有较大余地。

1《公共图书馆法》与《公共文化服务保障法》的协同保障

从公民角度，为保障公民基本文化权益，《公共文化服务保障法》以丰富人民群众精神文化生活为宗旨，强调公共文化服务以满足公民基本文化需求为主要目的，提出“坚持以人民为中心”的指导思想。《公共图书馆法》将公共文化服务满足公民基本文化需求更加具体化了，更好地突显公民基本的阅读权益和利用图书馆权益的保障，从而提升基层百姓和社会弱势群体的阅读与文化素养，进而促进社会和谐发展。因此，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》都彰显了以民为本、立法为民的立法理念，实现了公民权益的协同保障。

从公共文化服务角度，《公共文化服务保障法》明确了政府在公共文化服务组织、管理、提供、保障等工作中的主体职责。《公共图书馆法》首次以立法形成确立了公共图书馆的政府主导责任，“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”（第十三条）。这就明确了政府主导与社会参与的主次关系，避免一些地区政府藉社会力量办馆而逃避责任或借此减少对图书馆的投入。以法律的权威和力量来规范各级政府的行为，落实政府的公共图书馆保障责任，从根本上避免了一些地方政府在对待公共图书馆事业上不负责、不重视、不作为等种种现象。因此，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》实现了政府责任的协同保障。

2具有中国特色的公共图书馆体系化框架

具有中国特色的公共图书馆体系具有层次性、复杂性、发展性的特点，突出的表现为要解决城乡差距以及发达地区与欠发达地区差距问题。为实现城乡图书馆事业的平衡发展，《公共图书馆法》以基层总分馆制和公共图书馆服务向基层延伸等方式，加强了基层和农村图书馆事业的保障。为实现发达地区与欠发达地区的平稳发展，解决欠发达地区特别是一些农村地区和中西部地区图书馆设施条件落后、文献信息提供不足等问题，《公共图书馆法》加强了对欠发达地区图书馆事业的保障措施，有关“国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展”的规定（第七条），可谓目标明确，重点突出。

公共图书馆服务体系建设在设施上从一个地区只有一个图书馆建筑发展为多业态的体系，既有图书馆多馆舍、流动图书馆、社区图书馆、基层服务网点等形式，又有总分馆系统、图书馆联盟以及全国性或区域性服务网络等形式，既包括物理空间，也包括虚拟空间。《公共图书馆法》要求“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设”（第十三条），立法涉及到公共图书馆设施的各个方面，构建了多种形态有机联系的一个整体。

公共图书馆服务体系建设在内容上包括政策、服务主体、服务对象、服务组织、服务方式、服务网络等，各要素的发展及要素之间的相互联系相互作用激活了体系，使之成为不断增长的有机体；公共图书馆服务体系建设从技术上包括图书馆信息化系统、图书馆网站、多媒体、各种服务平台等，新技术在图书馆的广泛应用促进了公共图书馆的现代化和创新转型。《公共图书馆法》强调“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”（第四十条）。“国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”（第八条），将科技与服务效能联系起来，体现了技术研发和应用的重要性。

3政府设立的公共图书馆体系

3.1 国家图书馆

由政府设立的国家图书馆是否属于公共图书馆范畴，《公共图书馆法》从我国实际出发做了回答：“国家图书馆同时具有本法规定的公共图书馆的功能”（第二十二条）。无论是从学理还是从现实看，国家是否设立国家图书馆是一个国家文化发展水平的重要标志。作为一种特殊类型，国家图书馆具有一个国家首馆的地位。《公共图书馆法》第二十二条确立了国家图书馆的6项主要职能：一是承担国家文献信息战略保存的职能；二是承担国家书目和联合目录编制的职能；三是为国家立法和决策服务的职能；四是组织全国古籍保护的职能；五是开展图书馆发展研究和国际交流的职能；六是为其他图书馆提供业务指导和技术支持的职能。

3.2省、市、县三级公共图书馆

对于政府设立的省、市、县公共图书馆，《公共图书馆法》应提供以下保障和管理。

（1）设立保障。明确设立公共图书馆是政府的责任，要求“县级以上人民政府应当设立公共图书馆”（第十四条）。

（2）规划保障。一是明确了公共图书馆事业是国民经济和社会发展规划的重要内容，要求政府有公共图书馆事业发展规划，“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划”（第四条）。二是明确了公共图书馆建设是城乡规划和土地利用总体规划的重要内容，要求政府有公共图书馆建设规划，“将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划”（第四条）。

（3）经费保障。明确公共图书馆经费属于政府预算范畴，要求政府为公共图书馆提供经费保障，“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”（第四条）。

（4）人员保障。一是明确了公共图书馆工作人员配备的依据，“公共图书馆应当根据其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素配备相应的工作人员”（第十九条）。二是对公共图书馆工作人员提出了职业基本要求，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能，其中专业技术人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”（第十九条）。同时对政府设立的公共图书馆馆长提出了知识与能力要求，“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”（第十九条）。

（5）管理责任。明确政府对于公共图书馆管理的责任分工，要求“县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内与公共图书馆管理有关的工作”（第五条）。

3.3 少年儿童图书馆

《公共图书馆法》基于发展少年儿童图书馆服务的原理，从我国实际出发，明确了少年儿童图书馆的发展道路。一方面，无论当地是否设有独立建制的少年儿童图书馆，公共图书馆必须有为少年儿童服务的区域、人员和活动，“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持”（第三十四条），从而确立了少年儿童图书馆服务在公共图书馆的重要地位。另一方面，允许独立建制的少年儿童图书馆得到发展。“有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆”（第三十四条），强调独立建制的少年儿童图书馆要从实际出发，视条件而定，从而解决了各地在公共图书馆之外是否要求统一建制少年儿童图书馆的问题。

4基层总分馆服务体系

《公共图书馆法》确立了总分馆制在我国公共图书馆体系化建设中的地位。一是明确了总分馆制在县一级实施，建立总分馆是县级人民政府的责任，要根据当地实际组织实施。二是明确了县一级为总馆、乡镇或村一级为分馆的总分馆架构，明确了县级总馆和分馆的关系，“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制”，“总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导”（第三十一条）。三是对总分馆服务提出具体要求，要“完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”（第三十一条）。此外，“地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”（第十四条），强调发挥现有乡镇服务设施的作用。

5社会力量参与的图书馆服务体系

社会力量参与的公共图书馆服务体系包括以下几个方面：

一是社会力量兴办图书馆。《公共图书馆法》第四条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，在我国首次破除了公共图书馆只能或必须由政府主办的藩篱，不仅各种社会组织都可以兴办公共图书馆，而且任何个人都可以兴办公共图书馆，从而实现了公共图书馆的建设主体多元化。“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”，这就将民办图书馆开展的公共服务纳入公共图书馆服务范畴。政府调动社会力量参与建设，不仅能够缓解政府财政投入的压力，也能够增加公共图书馆的数量，扩大公共图书馆体系的规模，还能够使公众获得更多的服务。值得注意的是，不能片面理解和夸大社会力量兴办图书馆的作用，或者，以吸引社会力量参与为理由而减少对政府主办图书馆的投入，更不能以社会力量兴办图书馆来替代政府主办图书馆。《公共图书馆法》第十三条已明确了“公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与”的基本原则，必须强化政府责任，以社会力量参与建设作为重要的补充。

二是社会力量捐助图书馆。《公共图书馆法》第六条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”，还鼓励国外社会力量参与，即“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”。

三是社会力量参与图书馆服务。有两种路径，一是政府购买社会服务，体现在《公共图书馆法》第四十五条：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”另一种是志愿者服务，体现在第四十六条：“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务。县级以上人民政府文化主管部门应当对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持。” 

四是社会公众参与图书馆管理，针对法人治理，《公共图书馆法》第二十三条规定：“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。”强调理事会制度中社会公众的代表性作用。针对政府主办的公共图书馆评估，第四十七条规定：“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核。考核应当吸收社会公众参与。考核结果应当向社会公布，并作为对公共图书馆给予补贴或者奖励等的依据。” 

五是与各类型图书馆开展合作。公共图书馆与其他类型图书馆开展协作协调，有长期的实践基础，但由于条块分割等多种原因导致合作的广度和深度都受到局限，合作的常态化和有效性等都存在着突出的问题。《公共图书馆法》第四十八条规定：“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务。”可见，立法提供了合作的法律依据，有利于长期存在的合作困难和瓶颈的解决。另一个问题是非公共图书馆的社会开放问题，高校图书馆向社会开放在国外一些发达国家并不是问题，但在我国，长期以来高校图书馆只为校内师生服务，将社会公众拒之校门外。虽然高校图书馆开放既有理论研究，又有一些实践尝试，但始终不能全面展开。第四十八条中“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”的内容为解决这一问题提供了重要依据，不仅仅限于各类高校图书馆，还包括科研机构图书馆、企业图书馆、工会图书馆、中小学图书馆、医院图书馆、军队图书馆等。

6公共图书馆服务质量保障体系

6.1 服务信息公开体系

《公共图书馆法》有关服务信息公开的内容有：一是要求地方政府做好公共图书馆服务信息公开，图书馆基本信息纳入政府信息公开内容。“省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当在其网站上及时公布本行政区域内公共图书馆的名称、馆址、联系方式、馆藏文献信息概况、主要服务内容和方式等信息”（第十八条）。二是要求每个公共图书馆做好服务信息公开，“公共图书馆应当通过其网站或者其他方式向社会公告本馆的服务内容、开放时间、借阅规则等；因故闭馆或者更改开放时间的，除遇不可抗力外，应当提前公告。公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”（第三十八条）。服务信息公开体系的建立与完善，直接影响着公共图书馆服务质量和服务满意度。

6.2服务规范体系

国家标准《公共图书馆服务规范》于2011年12月发布，对于促进公共图书馆服务质量起到了重要作用。《公共图书馆法》明确要求建立公共图书馆服务的国家规范和地区规范，“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范”（第四十七条），这不仅推动《公共图书馆服务规范》的修订完善，而且直接推动各地结合当地实际，制订和完善本地区的公共图书馆服务规范。

6.3服务评价体系

服务评价体系既包括政府的“对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”（第四十七条），也包括公众对图书馆服务的评价，“公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。”（第四十二条）。加强社会公众参与评价，改变过去公共图书馆有服务轻评价、有自我评价轻社会评价、有读者评价轻第三方评价的局面，实现由主观性评价向客观性评价转移，有利于公共图书馆更好地开展读者服务，提高图书馆服务的社会效益。

1 长期的单一办馆主体理念制约了公共图书馆事业的发展，造成了公共文化阅读城乡不平等现象的实际存在。

在一个很长的历史时期内，中国的许多图书馆学专业著作或教材里，都或明或暗地传达着一种理念：公共图书馆，由中央或地方政府主办。也就是说，公共图书馆的办馆主体是单一的，而这个单一的公共图书馆办馆主体，只能是政府。

1.1公共图书馆单一办馆主体观念社会影响分析

在公共图书馆单一办馆主体观念的指导下，受中国经济发展实际水平和行政管理体制的现状所影响，中国公共图书馆的建设，形成了一个所谓的“一级政府建一个公共图书馆”的体制（按照有关文件，“有条件的大中型城市”还可以再建设一个独立建制的少儿图书馆）。这种体制具有垂直领导的种种好处，但是忽略了公共图书馆服务半径问题和服务人口问题，造成了我们国家实际存在着的公共文化服务资源贫富不均的现象。人口有几千万的省份建设1个省级公共图书馆，而人口过亿或接近1亿的省份，也只能建设1个省级公共图书馆。

在每年春季由国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》中，公共图书馆的数量长期徘徊在3 000个左右，主要原因就在于这种关于公共图书馆数量的统计，基于我们国家县级以上的行政区划数量，所以这个数字实际上就是我们国家县级以上级别的公共图书馆数量，如2016年全国公共图书馆的数量为3 172个。而《公共图书馆建设标准（建标108-2008）》第十条规定，“新建、改建和扩建的公共图书馆规模，应以服务人口数量和相应的人均藏书量、千人阅览座席指标为基本依据”；《公共图书馆建设用地指标（建标74-2008）》第六条也规定“公共图书馆的建设，应综合考虑所在城镇服务人口规模、社会经济发展状况以及自然环境条件等特点，合理确定适中的规模和服务半径”，按照这两个行业标准，仅仅以县（区）行政区划设置公共图书馆，远远达不到“服务半径”和“服务人口”这两个指标的要求。

在公共图书馆单一办馆主体观念的指导下，所设立的公共图书馆其实都是在为城市（最低也是县城）人口服务，占全国人口大多数的广大农村地区成了公共图书馆设立的人为盲区，农村人口的公共文化服务权利从根本上无法得到保障。尽管在乡镇由政府主办的乡镇综合文化站里，也都有着1个图书室，但是实际社会效能也是非常低下的。而生活在广大农村行政村、自然村里的农民，几乎都无法享受到公共图书馆的服务，他们中相当大的一部分，或许根本都不知道有一个叫作“公共图书馆”的社会机构。在中国，公共文化服务城乡不平衡现象长期存在，这也是社会不公平的现象之一。

1.2 公共图书馆单一办馆主体学理性分析

当然，“政府是公共图书馆的办馆主体”这种观念是具备一定学理性的。按照公共管理学理论，公共文化服务是属于公权力范畴的事务，而这些公权力只能由代表全体社会成员意志的政府来执行。如果把公共图书馆看作是一种物品的话，公共图书馆这种物品当然属于公共物品。和其他公共物品的提供一样，公共图书馆这种物品也只能由政府来提供。当然，在经济发展水平还存在差距、政府执行力还不够全面的时候，应当允许除了政府以外的其他社会力量参与公共事务、公共物品的提供。

所以，在宏观层面，作为一种公共事务，或者如同我们图书馆界常说的那样，作为一种事业，政府是国家或一个地方公共图书馆事业发展的主导者和推动者，是图书馆事业的建设主体；而从微观层面上说，作为一个独立的社会组织，或者说作为一个独立的公共图书馆，大部分情况下，政府（中央政府或地方政府）依然是公共图书馆的办馆主体，但是在政府财政能力有限的情况下，公共图书馆的办馆主体也可以是非政府的，如公民、法人、其他社会组织。

2 公共图书馆办馆主体多元化体制更符合中国国情，有利于实现公共文化服务均等化、平等化目标的实现。

2.1 现代公共图书馆制度在强调政府建设公共图书馆责任的同时，并非坚持“政府是公共图书馆唯一办馆主体”。

现代公共图书馆制度有两个非常明显的特征：（1）依法兴办；（2）免费为社区成员开放。而公共图书馆由谁主办，如本文第一部分所述，应该区分清楚宏观层面和微观层面两个涵义，作为一个国家或一个地区的图书馆事业，毫无疑问，建设主体只能是政府；而作为一个独立的社会组织，大部分情况下公共图书馆的办馆主体也都还是地方政府，但也可能出现除地方政府以外的公民、法人或其他社会组织，如19世纪末20世纪初奠定了美国公共图书馆事业发展基石的美国公民卡耐基。

Gernot Wersig和Ulrich编订的Terminology of documentation（中译本名为《文献与情报工作词典》）在解释“public library”词条时，只是简单地解释为“免费或收取少量费用为一个社团或地区的全体居民服务的图书馆”，并没有强调办馆主体问题。联合国教科文组织和国际图联于1994年推出的《公共图书馆宣言》，也只是强调了“公共图书馆原则上应该免费提供服务。建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款”，同样含糊了公共图书馆办馆主体的问题。 

这些年流行较广的《大数据》，其作者涂子沛在书中谈到，2010年7月，时任英国首相的卡梅伦推出了一种“大社会”的执政理念，强调在深化数据开放运动的社会变化中，公众将拥有更多的自由和权利，如对于过去由政府承担的一些典范公共服务（邮局、图书馆、博物馆等），民间组织也将拥有自主经营创办这类机构的权利。尽管作为英国首相，有为英国遭受金融风暴危机寻找减免政府责任的嫌疑，但卡梅伦的这种理念也给现代公共图书馆多元化办馆主体理念提供了一种思路。

2.2 “公共图书馆办馆主体多元化”理念不断探索、最终完善

在很长的一段时间里，中国公共文化领域的主流观念是“政府是公共图书馆唯一的办馆主体”。不过，也有学者和专家保持了一定的清醒，提出了与众不同的观点。早在1985年，作为中央广播电视大学图书馆学专业用书的《图书馆学概论》，在定义“公共图书馆”时客观地表述到：“在我国，公共图书馆一般都是按照行政区域分别设置的”，“其中，国家图书馆，省、市、自治区图书馆，地（市）图书馆，县（区）图书馆，都是国家举办的综合性的公共图书馆；县（区）以下的各级图书馆（室），一般都是由城市居民或农民集体所办，或者是‘公办民助’的”。

进入2000年以后，中国的改革开放成果日益呈现，国家的综合国力日益提升，中央逐渐把建设普遍均等、全覆盖的公共文化服务体系提到了议事日程，并逐步提升为实现社会主义小康社会基本目标的主要内容之一。国家的公共图书馆事业在政府主导下迎来了历史上最好的发展环境，而在国内广大县级以下地区，各种社会力量积极参与公共图书馆建设，在基层老百姓文化阅读服务方面，发挥了越来越大的作用。

在这种环境下，国内图书馆界也开始逐渐反省和领悟现代公共图书馆的办馆主体问题。而2012年5月开始实行的《中华人共和国国家标准公共图书馆服务规范（GB/T28220-2011）》里，则对“公共图书馆”做了如此的表述：“由各级人民政府投资兴办、或由社会力量捐资兴办的向社会公众开放的图书馆,是具有文献信息资源收集、整理、存储、传播、研究和服务等功能的公益性公共文化与社会教育设施。”这是中国国内权威文献（国家标准）第一次如此明确地表述了公共图书馆的办馆主体既包括了“各级人民政府”，也包括了“社会力量”，为公共图书馆多元化办馆主体理念奠定了一定的理论基础。

在这个方面，中央层面在公共文化顶层制度设计上也非常给力。2015年1月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，在五项“基本原则”中的第二条原则就是“坚持政府主导”，而第三条原则就是“坚持社会参与”。这个纲领性的文件，首次把“政府主导”和“社会参与”并列放在同等重要地位，实际上就是在为实现公共图书馆办馆主体多元化提供理论基础。2017年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，在其“六、加快现代公共文化服务体系建设”中，再次重申了“坚持政府主导、社会参与、中心下移、共建共享”的原则。

公共图书馆办馆主体多元化理念，符合国际一般惯例，也适应中国现有国情；能适应基层公共图书馆事业发展需要，有利于实现基本公共文化服务均等化、平等化目标的实现，能从制度上保证所有社会成员公共阅读的需求，保证所有社会成员的基本文化权利。正是在这种社会环境变化下，《公共图书馆法》顺应时代潮流，做出了公共图书馆多元办馆主体的法律规定。  

3 正确理解公共图书馆建设主体多元化理念，落实社会力量参与公共图书馆建设的多种保障性制度和政策设计。

当前，多元化公共图书馆办馆主体理念已经确立，我们现在要从理念与实践两个层面做好以下工作。

3.1 理念层面

首先，我们要彻底搞清楚“公共图书馆事业建设主体”和“公共图书馆办馆主体”是两个不同的概念。“公共图书馆事业建设”是宏观层面的概念，是指全国公共图书馆总体及其活动的集合，而公共图书馆事业的建设主体，只能是政府。也就是说，发展公共图书馆事业、保障人们群众基本公共阅读权利属于公共事务，而公共事务的操作者、管理者，只能是掌握了公权力的政府。“公共图书馆办馆主体”则是一个微观层面的概念，指的是某一个独立社会组织意义上的公共图书馆的建设主体，也就是我们所谓的办馆主体。现在，在建设全覆盖的现代公共文化服务体系战略指导下，要建设覆盖到每一个农村行政村和城市社区的最基层图书馆，我们就要动员全社会的力量，那么，公共图书馆的办馆主体，除了地方政府以外，还可以包括公民、法人和其他社会组织。

当公共图书馆办馆主体还只是单一形式时，还只能由政府一家承担办馆责任时，似乎“公共图书馆事业建设主体”和“公共图书馆办馆主体”很容易就被混为一谈，变成一个“几乎等同”的概念。而当多元化公共图书馆办馆理念已经确立了的时候，“事业建设主体”和“办馆主体”两个概念就一定要区分清楚。

其次，我们在解读、宣传《公共图书馆法》中现代公共图书馆办馆主体的多元化理念时，绝对不是要全面否定“政府是公共图书馆办馆主体”的说法，相反，我们还必须强调，多元化的公共图书馆办馆主体中，政府依然是最主要的办馆主体，地方政府依然要承担《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》所赋予它在建设现代公共文化服务体系、保障公民基本文化权利方面的种种义务和职责。公民、法人和其他社会组织作为也可以出现的公共图书馆办馆主体，其所发挥的社会作用只是对公共图书馆办馆主体理念的补充和完善。地方政府也好，公民、法人及其他社会组织也罢，大家建设、兴办公共图书馆，满足老百姓公共阅读需求，提升民族整体素养的根本目标是一致的。所以，地方政府在公共图书馆事业建设中的主导地位和责任，必须肯定和加强。这种主导地位和责任，社会不会忘记和剥夺，地方政府自己也不能随意放弃。

再次，图书馆界要和地方政府、新闻媒体一起，大力宣传《公共图书馆法》中多元化公共图书馆办馆主体理念，吸引更加广泛的社会力量关注公共图书馆事业，主动参与到公共图书馆办馆中来，真正形成公共图书馆办馆主体的多元化，让中国的公共图书馆事业有一个跨越式的发展。

3.2 实践层面

《公共图书馆法》在保障和促进公共图书馆事业健康发展方面已经做了许多法律保障，但是具体实际操作还需要做更多的司法解释，还需要有关部门尽快出台若干部与《公共图书馆法》相配套的法规、行政管理政策。笔者认为，以下这些工作需要尽快做好：

（1）中央和地方政府要尽快为非政府主办的公共图书馆制定评估标准和资格认证制度，组织全国各种类型非政府主办的公共图书馆登记申报。同时，对经过登记审核的非政府主办的公共图书馆开展日常的政策指导和业务指导。

（2）中央或地方政府经过审核登记后，要给予符合评估标准的非政府主办的公共图书馆以同等法律地位；同时与政府其他部门协作，让这些符合评估标准并完成登记的非政府主办的公共图书馆能够享受到国家各种优惠办馆政策和财政补贴。

（3）各种非政府主办的公共图书馆，要按照《公共图书馆法》的各种法律规定完善自己的办馆思路和规模，按照有关部门制定的评估标准完成登记审核，取得合法的公共图书馆地位。非政府主办的公共图书馆取得法律地位后，更要自觉地遵守《公共图书馆法》所制定的各项规定，自觉接受地方政府的评估、监督和指导，自觉履行公共图书馆的基本服务原则，提高自身的服务质量，取得国家图书馆界和广大读者的认可。

（4）国家文化主管部门要尽快修订公共图书馆统计标准，将经过评估登记并获得法律地位的各种非政府主办的公共图书馆的建设数据，纳入到每年度的统计数据中来，以展现中国当今社会真正的公共图书馆发展水平。

1《公共图书馆法》体现了时代特色和现实需求

1.1 保障社会公众的基本文化权利

《公共图书馆法》在立法目标中明确提出“保障公民基本文化权益”，从公众文化权利实现的高度推进公共图书馆建设。法条中确定了免费服务的基本准则，消除了利用公共图书馆服务的费用障碍；相关条款将实践中经过检验、富有成效的做法以法律形式确定下来。第十三条提出“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”。第三十一条提出“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制，完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”。第三十九条提出“政府设立的公共图书馆应当通过流动服务设施、自助服务设施等为社会公众提供便捷服务”。以上条款都鲜明地体现了促进公共图书馆向基层延伸，解决公共图书馆发展不平衡不充分的问题，实现均等服务、普惠全民的目标，最大程度保障每个公民都有机会便利地享受公共图书馆服务。

1.2 强化政府发展公共图书馆的责任

《公共图书馆法》中对政府责任进行了比较全面的规定。第四条提出“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”。第十四条提出“县级以上人民政府应当设立公共图书馆。地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”。

在法律术语的使用中，规定“作为义务”的义务性规则常采用“应当”“应该”“必须”等术语，也即“应当”与“必须”是同义词，表达了一种义务指令，要求行为主体必须执行法律规则的规定。《公共图书馆法》的法条中，突出强调了政府在发展公共图书馆事业中供给主体和责任主体的地位，在图书馆设立、发展规划、经费保障等方面进行了全面规定，以解决公共图书馆事业稳定、持续发展所面临的核心问题。

1.3 体现图书馆职业的专业性

《公共图书馆法》的条款对公共图书馆职业的基本、核心问题进行了比较全面的规定，如公共图书馆的概念（第二条）、设立公共图书馆应具备的条件（第十五条）、公共图书馆的资源收集方式（第二十四至二十六条）、基本服务方式（第三十三至三十六条）、工作人员要求（第十九条）、职业伦理（第四十三条）等。此外条款中还强调了图书馆工作的标准化、规范化（第十一、二十七、二十八、四十、四十七条），对公共图书馆业务的开展提出了具体要求。

《公共图书馆法》对公共图书馆职业进行了全方位的揭示，其制定和实施有利于提升我国社会公众对公共图书馆职业的认知，增强公共图书馆从业者的职业自信。

1.4 顺应数字时代发展需要

《公共图书馆法》第八条提出“国家鼓励和支持发挥科技在公共图书馆建设、管理和服务中的作用，推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。第四十条提出“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务。政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务” 。

以上条款内容非常丰富，既包含了图书馆数字服务平台设施的构建，也包含了数字信息资源建设、服务、保存等领域内容，并且关注“互联网+”环境下图书馆的业态创新。这充分体现了《公共图书馆法》重视应用现代科技、数字技术拓展图书馆服务功能，提升服务效能。

1.5 关注特殊用户群体需求

《公共图书馆法》以明确的条款提出对信息弱势群体提供专门服务，这在国外图书馆立法中非常少见，是我国的一项特色内容，体现了“以人为本”的立法理念。公共图书馆需要采取有效措施，切实保障少年儿童、老年人、残疾人等特殊用户群体在资源建设和服务方式方面的特定需求，促进社会信息的公平获取，使各类型群体都能共享社会发展的成果。

2图书馆法制化进程尚需继续推进

2.1 图书馆法配套实施规则的制定

在《公共图书馆法》中，有较多条款的内容需要由后续规则进行明确，如第十九条规定“政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能”；第十一条提出“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量”；第四十七条提出“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”，以上条款都有待后续细则的出台，以促进法律的有效实施。

2.2 图书馆法与相关法规的协调

2.2.1与著作权法规的协调

在强化著作权保护的大环境下，图书馆的合理使用空间不断受到挤压。当前我国在进行《著作权法》第三次修订工作，从发布的修订草案送审稿来看，体现了强化对权利人利益保护的趋势，修订过程中对图书馆界有关合理使用的诉求回应极其有限。我国著作权法律体系中非常欠缺图书馆豁免条款，限制了图书馆的业务开展。这种状况的改善非一朝一夕之功，要求图书馆界人士做出不懈努力，代表公众利益为图书馆争取更多豁免权，而《公共图书馆法》的相关规定也可以成为重要的法律参考依据。

2.2.2与出版物呈缴法规的协调

在2012年版的《公共图书馆法》（征求意见稿）中，第二十四条内容为：“公共图书馆应当遵循国家制定的标准规范，加强馆藏文献信息资源的数字化建设。公共图书馆应当根据需要采集和保存网络信息资源”。该条体现出对网络信息资源采集保存的特征，反映了国际立法趋势。但令人遗憾的是，在随后的版本中，该条内容被删除，公共图书馆丧失了有效开展网络信息资源保存活动的机会。笔者认为需要借鉴国际上的立法经验，授权特定公共图书馆（如国家图书馆、省级公共图书馆）可以对相应网络信息资源进行采集保存。对采集资源的利用范围、方式进行限定，在保存国家数字文化遗产和维护权利人利益之间达到一定的平衡。

3 推动《公共图书馆法》的有效实施

3.1 公共图书馆界严格遵守法律规定

我国不同地区的公共图书馆发展程度存在较大差异，不同地区的读者需求也不尽相同，因此公共图书馆需要根据法律的具体规定，结合自身情况，因地制宜，选择最适合的发展路径，提供精准服务，切实有效地保障公众基本文化权益，将《公共图书馆法》中的规定落在实处。

3.2 推动政府履行职责，为公共图书馆争取更好的发展环境。

在我国，各级人民代表大会及其常务委员会具有重要的监督职能，可以对各级国家行政机构的工作和法律实施情况进行监督。《公共图书馆法》通过后，各级人民代表大会及其常务委员会需要积极行使监督职权，关注法律的实施情况，在审批预决算时关注对公共图书馆的经费投入情况，督促各级政府履行公共图书馆事业发展主导者的责任。

1.1 公共图书馆的传统安全形态

公共图书馆的传统安全形态主要指相关实体的安全。《公共图书馆法》第十五条关于设立公共图书馆应当具备的条件中，第六项条件是安全保障设施、制度及应急预案。第二十八条规定“公共图书馆应当配备防火、防盗等设施······确保安全”。第三十七条规定“公共图书馆不得从事或者允许其他组织、个人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益和其他违反法律法规的活动”。第五章明确了公共图书馆可能从事或者允许其他组织、个人从事危害国家安全的行为的法律责任。以上规定都涉及到图书馆的传统安全形态。公共图书馆传统的安全形态主要包括馆舍建筑的安全、馆藏资料的安全、仪器设备的安全、公共场所的安全和馆内人员的人身安全等。

1.2 公共图书馆的非传统安全形态

公共图书馆的非传统安全形态主要指相关虚拟空间的安全。《公共图书馆法》第十八条规定“省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当在其网站上及时公布本行政区域内公共图书馆的名称······主要服务内容和方式等信息”；第二十七条规定“公共图书馆应当按照国家公布的标准、规范对馆藏文献信息进行整理······依法通过其网站或者其他方式向社会公开”；第三十条规定“国家支持公共图书馆开展联合采购·······实现文献信息的共建共享”；第四十条规定“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络······推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务······建立线上线下相结合的文献信息共享平台”；第四十三条规定“公共图书馆应当妥善保护读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息”；第五章明确了“出售或者以其他方式非法向他人提供读者的个人信息、借阅信息以及其他可能涉及读者隐私的信息”的法律责任。以上规定都涉及到图书馆的非传统安全形态。公共图书馆的非传统安全形态主要包括信息网络的安全、数字图书馆的安全、用户隐私的安全、文化安全等。

2 《公共图书馆法》规定的安全制度

2.1管理制度

《公共图书馆法》中规定的管理制度主要包括设施建设与综合管理制度、规章与考核管理制度、经费管理制度、人员管理制度、信息公开及社会监管制度等。

第一，在设施建设与综合管理制度方面，国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，公共图书馆的设施设备场地不得用于与其服务无关的商业经营活动。明确了国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作，县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作。对于各级公共图书馆的建立，法文规定国家设立国家图书馆，县级以上人民政府设立公共图书馆，县级人民政府以县、乡镇、村为单位建立总分馆。

第二，在规章与考核管理制度方面，规定“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范”，并对公共图书馆章程中的主要事项做了明确要求。同时要求各级文化主管部门对公共图书馆的服务质量和水平进行考核，考核应当吸收社会公众参与，并将考核结果向社会公布。

第三，在经费管理制度方面，要求县级以上人民政府加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。“鼓励”公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆或者依法向公共图书馆捐赠。境外自然人、法人和其他组织“可以”通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。《公共图书馆法》明确规定公共图书馆应当免费向社会公众提供相关服务，对应当免费提供的服务收费或者变相收费的，将依法给予处罚。此外还规定，公共图书馆终止的，应当依法处理其剩余财产。

第四，在人员管理制度方面，明确规定政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力，并对图书馆工作人员的规模、专业知识技能以及专业技术职称的评定做出了规定。此外，法律还鼓励公民参与公共图书馆志愿服务，县级以上人民政府文化主管部门应当对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持。这既解决了人员不足问题，同时也增加了人民群众的参与感。

第五，在信息公开及社会监管制度方面，一方面，要求文化主管部门和公共图书馆通过网站或其他方式向社会公开本区域公共图书馆的基本信息、馆藏文献信息目录，并支持公共图书馆开展文献信息的共建共享；另一方面，要求公共图书馆建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。

2.2 技术制度

《公共图书馆法》中规定的技术制度主要涉及图书馆服务网络的建立和图书馆数字化建设两个方面。一方面，明确国家建立公共图书馆服务网络，加强固定馆舍和流动以及自助服务设施建设。要求县级人民政府完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸。另一方面，明确国家支持和推动公共图书馆利用数字化、网络化技术开展数字阅读产品的开发和数字资源保存技术的研究，并要求政府设立的公共图书馆加强数字资源建设，建立线上线下相结合的文献信息共享平台。这当中的建设需要技术制度的支持，开放共享的安全保障，也需要技术制度的保护。

2.3 道德制度

《公共图书馆法》中规定的道德制度主要包括图书馆服务道德和读者行为道德两个方面。首先，当公共图书馆以捐赠者姓名（名称）命名图书馆设施时，应遵循公序良俗的原则。其次，馆舍设施和馆藏资源的配备、社会活动的开展，应充分考虑到老年人、残障人士、儿童等特殊读者群体，同时不得向未成年人提供内容不适宜的文献信息。最后，规定读者应遵守公共图书馆的相关规定，自觉维护公共图书馆秩序，爱护公共图书馆的文献信息、设施设备，合法利用文献信息，并按时归还所借阅的文献信息。对于违反上述规定的读者，图书馆可采取劝阻、制止，直至停止为其提供服务的措施。

3 图书馆法制/法治视域下的安全研究及发展趋势

3.1 现有研究的分布及有待加强之处

3.1.1 现有研究成果的主题分布

笔者基于CNKI学术文献总库，检索了国内有关图书馆安全方面的研究成果。篇名检索结果显示，相关研究成果有1 810条记录，经粗略浏览摘要或文章内容，将研究主题分布归纳如下：

（1）图书馆传统安全问题与防灾策略研究。这部分研究主要集中于对高校或公共图书馆纸质馆藏资源、馆舍设施以及人员在物理环境中可能面临的安全问题及风险防控方面的研究，如消防安全、防盗机制、未成年人人身安全、突发事件应急处理、防恐安全管理等。

（2）网络环境下图书馆安全问题研究。这部分研究主要集中在大数据、云计算、物联网、新媒体等背景下，探讨高校图书馆或公共图书馆的信息网络、数字图书馆建设、读者隐私、信息资源与系统管理及应用所面临的安全风险、风险评估，以及基于技术、政策、法律、教育等方面的应对策略。

（3）图书馆在开展安全教育方面职能的研究。这部分文献主要分为3个方面，一是对图书馆开展安全教育活动的纪实；二是对图书馆开展安全教育的必要性、可行性、策略等方面的思考；三是对图书馆在维护国家文化安全中作用的研究。

（4）图书馆在未成年人安全服务方面的研究。这部分研究主要分为两个方面，一是探讨公共图书馆对未成年人安全服务的缺失现状及保护对策；二是研究构建我国图书馆未成年人设施安全标准。

3.1.2 相关研究有待加强之处

（1）图书馆数据安全问题。这是图书馆非传统安全形态下存在的安全管理问题。当前图书馆在数字环境中冒有丧失其信息和数字素养、知识产权和数据管理主导者这一自然角色的风险。如今国家大力推进大数据战略，公共图书馆作为公共文化领域采集用户数据的第一责任者，同时负有保存、管理和保护的职责。数据是组成信息的基本单位，只有确保用户数据的绝对安全，才能保证用户个人隐私等相关信息的安全，才能赢得读者的信赖，从而维系起图书馆与用户之间信任的纽带，也才能在最基本的层面为国家文化安全提供第一道保障，进而更好地实现《公共图书馆法》规定的保障公民文化权益的根本目标。所以，面对如今国际网络环境不断变化的大竞争大发展，对公共图书馆数据安全问题的研究是一个亟待解决又需要持续关注的话题。

（2）图书馆员技能在保障图书馆安全方面的作用问题。一方面是在传统安全问题保障中的作用。对于图书馆传统安全形态下的馆舍建筑安全、馆藏资料安全、仪器设备安全、公共场所安全和馆内人员的人身安全等问题，除了现有相关研究中注重的技术规章等方面的策略，人的因素也很重要，从图书馆员自身素养、安全知识与技能等方面加强对馆员在图书馆传统安全问题保障方面的研究，也是一个思路。另一方面是在非传统安全问题保障中的作用。国际图联2016趋势报告中提到要消除图书馆员之间技术和能力的差距，瑞典图书馆员呼吁目前的首要任务是消除地方图书馆员和区域性图书馆员之间的能力差距，图书馆员需要对版权、数据保护和隐私有更好的理解和使用新技术的能力。《公共图书馆法》也对图书馆员的素质能力做了相应的规定：政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力······公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能。可见，图书馆员的素质技能在保障图书馆安全尤其是非传统安全问题方面具有不可忽视的作用，加强这方面的研究可以为图书馆安全建设与保障问题提供更多样化的思路。

（3）馆际间资源共享模式下的图书馆安全问题。《公共图书馆法》中多次提出鼓励和支持馆际交流：国家鼓励和支持在公共图书馆领域开展国际交流与合作；公共图书馆应当加强馆际交流与合作，实现文献信息的共建共享；国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作。那么可能由这些资源交流与共享活动引发的资源安全、设施安全、人身安全、隐私安全、数据安全等问题，将是影响馆际间共建共享能否顺利开展并可持续进行的关键因素。

3.2 现行法律制度尚需完善之处

（1）基于中国新安全观和总体国家安全观

随着国际格局调整的不断深化，面对当前国际安全处于“和平面临挑战，发展增添曲折”的形势，我国先后提出了坚持“互信、互利、平等、协作，促进人类共同安全”的新安全观和强调的“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”的总体国家安全观。目前，我国现行安全相关法律有《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国反间谍法》等，离总体国家安全观涵盖的11种安全体系尚有一定的差距。

要保证总体国家安全的全面实现，需要构建基于《宪法》和《国家安全法》的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等“多位一体”的国家安全法律制度体系。在这种安全法制体系下，图书馆的传统与非传统安全才能得到有效保障，才能有章可循、有法可依，才能为图书馆的安全法制提供最基本的法律依据和必要的支撑框架。

（2）基于法治实践的迫切需要

2009年《刑法修正案七》中增设了保护公民个人信息的法律条目，之后的2016年颁布了《网络安全法》。2014年我国成立了中华人民共和国国家安全委员会，2015年中央政治局审议通过了《国家安全战略纲要》。这些事实进一步表明了我国正在加快完善相关安全法律制度，也迫切需要形成总体国家安全观下的“多位一体”国家安全法律制度体系。此外，从另一个角度来看，这些领域安全法治实践所面临的形势也是图书馆安全法治正在或将要面临的，它们对图书馆法治建设具有一定的现实借鉴与启发意义，并会在一定程度上推动图书馆法治建设向前发展。

（3）基于数据安全观

十三五规划提出实施国家大数据战略，强调从数据大国走向数据强国，专家认为，大数据产业化高速发展，使得数据安全问题上升到新的高度。国际图联2016趋势报告显示，欧洲、北美洲、亚洲、非洲等多个区域关注的议题中都有隐私和数据保护方面的问题，未来隐私和数据保护的边界将被重新定义。报告还指出：在隐私、数据保护和信息安全不断变化的环境中，我们无法永久性地消除数字足迹联系在一起而面临的问题，图书馆员可能需要管理由用户所产生的大量数据，图书馆员有责任审查和维护有助于数据安全的有效方法、管控不同级别的图书馆员工安全管理个人信息的规程、提醒用户管理自己个人网上信息的安全、提高公众的信息安全意识。那么，基于国际的数据安全形势和我国的数据强国战略，数据安全观有必要得到相应的重视，这与传统的信息安全还存在一定的差异，公共图书馆在保护用户数据安全方面有义不容辞的责任。因而，《公共图书馆法》未来可在加强数据安全方面进行适当补充和完善，以更好地应对当今复杂的安全形势。