青山碧水有价： 谁受益 谁补偿

有些读者在看完我于7月15日在“颐之道”发表的那篇关于生态补偿文章后，发来疑问：补给谁、谁来补、怎么补？生态补偿面临的难题：补少不起作用，补多没有来源。我请教中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学博士生导师靳乐山教授，通过他与孔德帅和李玉新两位博士的访谈，针对中国生态补偿等诸多问题，为读者答疑解惑。

让我先整理浓缩出一段摘要，有兴趣的人会有耐心看完这篇6000多字的访谈。在我国生态文明建设的背景下，生态补偿机制成为保护生态环境、协调相关方利益关系的重要制度保障。生态补偿作为一种制度创新，它不同于传统环境管理经济手段；同时相对于生态保护工程，它是一种长效机制。在中央政府、地方政府和国际社会的多方推动下，我国的生态补偿机制建设取得了长足发展，但是我国生态系统服务受益方大都尚未意识到参与生态补偿进程的重要性。结合我国现状，需要探索建立包括跨区域、公私合作以及利益相关方自发形成的多种生态补偿机制。未来如何促进社会资本参与生态补偿、设立更加多元化的补偿标准、建立健全更加明细化的法律法规将是我国生态补偿探索的重要方向。

生态补偿是新的环境管理经济手段

问：靳老师，非常荣幸可以和您就我国生态补偿领域的相关问题进行交流。随着我国生态文明建设进程推进，建立生态补偿机制更加得到了社会各界的重视。特别是十八届三中全会所做的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要以制度保护生态环境，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”但是我们发现，学术界对于生态补偿的理解并不一致，那么生态补偿到底是一个怎样的概念？其实质又是怎样的？

答：近年来生态补偿确实得到了广泛的重视，但对生态补偿的理解并不一致。我认为“中国环境与发展国际合作委员会”（简称“国合会”）在2005-2006年的“中国生态补偿机制与政策研究课题组”对“生态补偿”所做的定义在中国很有代表性，即“生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税收、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。”这一定义与学术界其他定义有一些差别。但是就本质而言，生态补偿是指生态系统服务的受益者向生态系统服务的提供者支付一定的费用，以兼顾双方利益的一种协调机制设计。

问：生态补偿的确对于生态环境保护意义重大，是一种通过经济手段促进生态环境保护的机制。我们知道在我国也有很多其他的环境管理经济手段，例如排污收费制度、排污权交易制度等等，那么生态补偿和其他环境管理经济手段间是怎样的关系呢？

答：首先应该明确，生态补偿是一种新的环境管理经济手段，是一种制度创新和制度增量政策，而不是已有的环境管理经济手段的简单归总。虽然有的环境管理经济手段带有一定的生态补偿性质，但是生态补偿机制本身带有更多制度创新的特点。比如现有的排污收费制度，作为一种典型的环境管理经济手段，只要排污者排放污染物或超过规定的标准排放污染物就要依照国家法律和有关规定交纳排污费。

但是这种环境管理手段不总是有效的。从国内外经验来看，排污收费制度对于点源污染是有效的，但是对于面源污染通常是失灵的，因此国外的环境服务付费或生态系统服务付费（PES）机制早期一般都是针对面源污染控制而建立的。例如著名的纽约Catskill流域环境服务付费机制，就是用来控制纽约市水源区的农业面源污染。法国毕雷矿泉水公司的所推动建立的PES机制，也是用来控制公司水源区的奶牛农场所带来的农业面源污染的。所以说原有的环境管理制度在某些方面是不适用的，因此才需要创立生态补偿制度。在中国面源污染治理是很大的问题，我国2010年第一次污染源普查结果表明，农业面源污染占了污染源的半壁江山，但是对于如何应对面源污染并没有很好的制度设计，而生态补偿则是一种好的探索。

另外，在我国特有的制度背景下，排污收费制度不能特别有效治理区域污染。刚才说到排污收费制度对于点源污染控制有效，但是扩大到一定区域范围来看，区域内的排污收费管理效果是比较差的。区域污染治理涉及点污染源的管理，但是有些点污染源管理不到位，另外有时产生的一些新的点污染源可能并未及时纳入监管等。这就造成可能观测到的点污染源排污合格，但是所有点污染源排到河流中的污染物总量超标。这种区域污染也是可以通过生态补偿机制进行控制的。

上述两点都是说明生态补偿是一种制度增量，是在其他环境管理经济手段不能达到效果时的制度创新。如果地方政府愿意将已有的环境管理经济手段纳入到生态补偿中，那么必须保证所投入资金有一定增加而不是只将已有的投入简单归并。

生态补偿是制度创新和制度增量政策

问：这样看来，生态补偿制度与传统环境管理经济手段还是有明显差异的，是一种生态环境保护的制度创新。我国的生态环境保护进程中，除了采取了一些传统的环境管理经济手段之外，还实施了许多生态环境保护工程，例如退耕还林、还草、天然林保护等，这些工程无论资金规模还是实施面积都很大，其生态保护作用也比较明显。那么生态补偿机制和这些生态保护工程之间又是怎样一种关系呢？

答：首先，生态补偿机制和诸多生态保护工程建立的初衷都在于生态环境保护，因此二者在目标上具有一致性。例如你所说的退耕还林、天保工程都具有很强的生态补偿性质。但是两者区别也很明显：生态保护工程作为一种工程项目是有明确的期限的，例如退耕还林一期工程中，还生态林补偿期限八年，还经果林补偿期限五年，还草补偿期限为两年等。但与之相对应的，生态补偿机制则是试图建立一种长效机制。在这种长效机制中，资金的来源有长远安排和稳定的来源渠道。

如果生态补偿资金来自于财政资金，那么有一个经常性的科目保证资金来源。比如森林生态效益补偿基金就是一种生态补偿机制，在这个机制中没有明确的时限，而且有稳定的资金来源渠道。如果生态补偿资金来源于生态系统服务受益方时，那么在生态补偿机制中会通过协议方式建立长期的资金保障制度。所以，有必要明确生态补偿机制与生态保护工程的关系：虽然很多生态保护工程具有生态补偿的性质，但是生态补偿机制作为一种长效机制和生态保护工程还是有很大区别的。

问：在国际上并没有“生态补偿”的提法，但是与之相近的是生态系统服务付费（PES）的概念，您曾经对于PES的国际经验有过深入研究，那么中国的生态补偿跟国际上所说的PES之间有何区别和联系？

答：最主要的联系在于，二者都是为生态环境保护而建立的一种新的资金机制，通过机制设计协调生态系统服务提供者与受益者之间的利益关系。两者的区别有以下几点：第一，国际上的PES唯一指导原则是“受益者付费”，而在中国的生态补偿机制则有两个原则“受益者付费”和“污染者付费”。因此在中国很多地方以污染者付费为原则建立起的上游因污染而向下游付费的机制，都被叫做生态补偿机制，但是在国际上不会被认为是PES。第二，中国的生态补偿大都是由政府主导的，资金来源也主要是政府资金，我国中央政府每年支出生态补偿资金780亿元，这也成为中国生态补偿资金的主体部分。

而在国际上的PES案例中，政府虽也支出了较多资金，但是仅就案例数量来看，大部分PES案例不是政府主导的，而是各利益相关方积极参与，直接协商达成的一种利益安排。第三，中国的生态补偿标准的制定缺乏深入的协商，补偿标准通常也都是在大范围内“一刀切”，因此缺乏灵活性。并且生态补偿的利益主体也一般都比较模糊。例如流域生态补偿中上下游地方政府之间的转移支付，资金本来需要落实到城乡生产方式的转变上，但是补偿资金一般只是到了上游的县级政府，具体到资金到底如何使用没有详细的监督检查机制。相反在国际上PES案例中，付费标准的制定更加灵活多样，各利益相关方也比较明确，资金使用有健全的监督机制。

问：在对生态补偿机制的基本概念和一些理论上的探讨之后，请您解答一下我国生态补偿实践进程中的一些问题。首先，现阶段我国有哪些利益相关方在不断推进生态补偿呢？或者说有哪些利益相关方更积极地探索建立生态补偿机制呢？

答：就现阶段而言，我国在积极推进生态补偿机制建设的主要包括以下三个利益相关方：首先是中央政府，自从2005年首次将建立生态补偿机制列入中央文件以来，过去近十年来中央政府最重要的政策文件中都一再强调要建立生态补偿。例如我国的“十一五”规划、“十二五”规划、党的十七大报告、十八大报告以及历年的中央政府工作报告，当然还包括最新的十八届三中全会的决议。中央层面最高级别文件都要求建立生态补偿机制，并且于2010年启动了生态补偿立法；2013年全国人大常委会还审议了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，并敦促国务院加快建立健全生态补偿机制。上述这些举措都表明中央政府对于建立生态补偿机制具有较大需求并且在积极推进生态补偿机制建设。

其次，部分地方政府也在积极探索建立生态补偿机制。以流域生态补偿为例，有两类政府在推动生态补偿机制建设：一是水质较好的流域上游地方政府，比如青海三江源地区、南水北调中线水源地区等。二是水质较差的下游地方政府也在呼吁建立生态补偿机制，要求上游补偿下游。正如之前所说，第二种情况建立在“污染者付费”的基础上，因此在概念上有比较大的争议。

第三，国际社会也在以各种形式推动着中国的生态补偿发展。国际上一种新的思潮和发展范式的转变不断促进中国生态环境保护方式的转变。例如世行、亚行在对中国的贷款项目中都包含生态补偿项目成分，例如江西柘林湖水资源综合利用项目、巢湖流域环境改善项目、贵阳水资源综合管理项目等亚洲开发银行贷款项目，都明确要求对水源区建立生态补偿机制，以保护水环境并协调上下游利益。再如全球环境基金（GEF）也在其土地退化防治管理和政策支持等项目中积极推动生态补偿机制建设，并资助赤水河流域建立生态补偿机制。应该说国际社会也是推动我国生态补偿机制建设的重要力量。

生态补偿机制是为协调上游和下游利益

问：如您所说，在流域生态补偿中，水质较好的流域上游地方政府一般更加积极地推动生态补偿机制建设，那么下游地方政府与生态补偿机制间是怎样的关系？下游地方政府是否需要建立生态补偿机制呢？

答：生态补偿机制本来是为了协调上游和下游利益、局部和整体利益以及近期和长远的利益，这种利益协调机制本质上是一种双赢的制度安排，这意味着在水质较好流域上游地方政府呼吁生态补偿时，其实下游地方政府也应该需要生态补偿机制。但是目前的情况是，我国的下游地方政府基本没有意识到这一必要性。如果下游不积极参与生态补偿的进程，很可能造成的后果是上游按照自己的需求进行发展，最终造成的流域污染将损害下游利益。所以说这也是一种近期和长远利益的协调。上游发展冲动所带来的污染，治理成本会很大，同时也使得下游面临不得不治理的被动境地。

这与国际经验形成了鲜明对比，国际上的PES案例多是水质良好流域的下游政府或社区在推动建立起来的。比如之前提到的纽约Catskill流域环境服务付费的案例，由于纽约市90%的水来源于该流域，因此纽约市政府意识到了改进上游环境管理方式的重要性，因此由下游纽约市政府积极推动了上下游的生态补偿。法国毕雷矿泉水保护水源的PES机制则是企业推进生态补偿的典型案例，矿泉水生产企业主动与上游社区协商建立生态系统服务付费机制以保障水源水质。因此，实际上水质良好的下游地方政府也非常需要生态补偿，但是就目前来看其眼光还不够长远，未来必须更加积极地参与生态补偿进程中。

问：正如之前所说，生态补偿机制对于生态文明建设具有很重要的意义，而且在近年来得到了各方的大力推进。作为长期从事生态补偿相关研究的专家，结合我国实际情况，您认为中国需要什么样的生态补偿机制呢？

答：结合我国国情，我认为中国尤其需要或者应该着力推进以下三种生态补偿机制的建设：

第一，由于中国幅员辽阔，生态问题往往涉及多个行政区域，因此必须由中央政府或者上一级地方政府来主导建立跨区域的生态补偿机制。以流域生态补偿为例，大的流域常常涉及很多省份或行政区域，如果依靠各利益主体自主进行协商，从经济学角度其交易成本非常高，这就需要由中央政府或者上一级政府统筹建立跨区域补偿机制。

第二，需要建立私营部门和其他社会资金共同参与的生态补偿机制。一方面原因在于政府的财政资金有限。虽然政府财政收入一直在增加，但是可以预见未来财政支出中民生性支出，例如保障性住房、医疗体系、教育体系建设等支出将大幅增加，这就会凸显政府财政资金越来越不足。另一方面，我国经济高速发展积累了大量的社会资金和私营部门资金，这些资金也在寻找使用的渠道与方式，如果能够建立起一种恰当的机制引导社会资金和私营部门资金参与生态补偿活动将有效缓解生态补偿的资金困境，并为社会资金带来出路。

第三，在利益相关方较少的地区，例如在小型流域中需要建立各利益相关方自主协商，直接对接的生态补偿机制。国外的PES案例也一般都起源于这种小型流域，这也将为建立更大规模的生态补偿机制起到试点作用，成为一种制度探索路径。

生态补偿研究领域的热点问题是什么

问：在生态补偿机制设计中，确定补偿标准是非常重要的一个环节。在目前关于生态补偿的研究中，学者们也特别热衷于研究生态补偿标准测算问题，那么您认为生态补偿标准应该如何确定呢？

答：生态补偿标准的测算确实是目前生态补偿研究领域的热点问题，而且许多地方政府也特别需要这样一种生态补偿标准。但是从理论上讲，应该是先有补偿机制再有补偿标准。因为生态补偿是生态系统服务的提供方和受益方协商达到共赢的制度安排，所以其本质上是一种相互协商建立的一种交易机制。由于它具有市场属性，因此从本质上讲应该遵循市场的价格发现规律，即当建立起生态补偿机制之后，各方通过协商来达成一致意见，这个一致意见就是生态补偿标准。这个道理就像市场行为一样，应该是先有市场，然后才会形成市场均衡价格。

但是尽管如此，我们仍然可以从理论上对生态补偿标准进行一些探讨。仅从理论而言，最终达成的生态补偿标准应该介于生态系统服务提供者生态保护机会成本与其所提供的生态系统服务价值之间。也就是说，生态补偿标准要大于保护生态的机会成本，小于提供的生态系统服务价值。只有生态保护行为所产出的生态系统服务价值大于成本时，从经济角度才有可能通过双方协商达成一致，进而建立生态补偿机制。作为研究者而言，应该测算这两个数值：一个是相关生态保护活动产生的生态系统服务价值，另一个是生态保护的成本，包括直接的治理成本和间接的机会成本。这种测算可以为各利益相关方的协商提供技术支持和参考，而最终生态补偿标准的制定应该是协商的结果，理性的协商应该使生态补偿标准落在上述合理区间内的某一个点上。

问：您对于生态补偿标准确定方式的理解让人很受启发，确实应该以理清生态补偿中的各方的基本关系出发思考生态补偿标准的问题。在我国大力推进生态文明建设的背景下，我国生态补偿未来的发展趋势，我国生态补偿未来的热点问题和主要发展方向是什么？

答：我认为我国生态补偿未来发展中有这样几个重点问题需要进一步关注，并且有可能成为未来的发展方向：

一是生态补偿资金来源的多样化。正如之前所说，政府资金有限，社会资金需要出路，因此在我国生态补偿未来的发展中，应该促进更多的利益相关方参与到生态补偿机制当中。

二是生态补偿的标准会更加的多样化和差异化，并且更具有灵活性。目前我国许多生态补偿标准比较笼统，并没有结合生态系统服务提供者所提供的生态系统服务价值和所承担成本差异设定多层次的补偿标准，未来我国生态补偿发展中，补偿标准的多样化和差异化将是提高生态补偿效率的重要方向。

三是生态补偿的相关法律法规会更加的明细化。我国已经启动了生态补偿立法，并且取得了一些进展，未来我国生态补偿相关法律法规将进一步明细，针对不同类型的生态补偿也会有更精细的法规政策，这将成为生态补偿机制建立的重要基础。

靳教授的回答是不是已经为你解惑了呢？