张乃剑：靠牺牲农民利益推进城市化将是一场灾难

  原标题：靠牺牲农民利益推进城市化将是一场灾难

 编者按：2003年7月31日—8月1日，中国(海南)改革发展研究院与美国国际共和研究所共同主办，《21世纪经济报道》、搜狐网站协办的“中国农民权益保护国际研讨会”在海口召开。来自美国、德国、挪威、印度、尼泊尔等国，中国政府有关部委、政策研究机构、高等院校的官员和学者，全国部分地区农业部门、基层组织的代表，共有120余人出席了研讨会。会议就农村公共政策与农民权益保护、农村劳动力转移的制度安排及农民工的权益保护、农民组织建设与农民权益保护、农村基层政权组织改革与农民权益保护、稳定土地关系与农民权益保护、城乡协调发展中的“三农”问题等议题进行了研讨。时任中国管理科学研究院区域发展研究所所长张乃剑受邀大会并作“靠牺牲农民利益推进城市化将是一场灾难”专题发言，引起了与会代表的一致共鸣和大会轰动,此文后来受到国务院有关领导专门批示。时隔13年，编者认为他的讲话对现在的经济发展，如何保护农民利益仍然有借鉴意义，特编发供各位学习参考。

中国的“三农”问题，已经成为中国新世纪发展的头等重要问题、热点问题和难点问题。“三农”问题之所以是大问题，核心是9亿农民的富裕问题。没有9亿农民的富裕，就不可能实现中国的现代化。为了解决这一头痛问题，很多人开出了形形色色的妙方，其中最为代表性的就是当前轰轰烈烈的城市化建设。提出这一良方的主要理论依据是优先发展城市是必由之路，世界上发达国家都是这么走过来的。通过建设城市，为农民营造致富奔小康的炉灶。引导农村人口转移，实现农民从农村糠箩跳到城市米箩的世代梦想。根据经济和社会发展规律，城市化无疑是一个国家走向现代化的必然选择。当前中国推行的城市化风，无论是动机还是现实意义，都无可非议。但笔者认为，现在中国紧迫的问题不是讨论要不要城市化的问题，而是面临如何建设城市化的问题。城市是财富的象征，城市发展有其自身的规律。纵观近几年中国城市化发展的轨迹，我们发现，当前中国的城市化发展按照一些人开的妙方，已经严重偏离了自然发展规律和中国的实际。现在的城市化建设，是以牺牲农业、牺牲农民利益为代价而冒进推行的。是靠行政手段拔苗助长突击造城实施的。按照这样的路子发展下去，中国的城市化有可能出现泡沫化，泡沫化的城市只会给农村带来倒退，农业带来衰落，农民带来灾难，这不是危言耸听，而是即将出现的严酷事实，现在已到了必须理智审视的时候了。在我党的历史上，凡是刮狂风的时候，没有哪一次不给党和国家带来严重的危害，人民总是要付出惨重的代价。当前中国的城市化风潮同样将给人民和国家带来沉重的灾难，有可能这是一次最严重的灾难。

一、 靠照抄照搬西方城市化的模式，设计一套脱离中国国情的城市化道路。现在对于中国推行城市化有一种流行的说法就是，西方国家之所以发达，主要是城市化水平高。由此得出结论，中国要想实现现代化，必须减少农民，提高城市化。这一推理从理论上讲，似乎无可非议，但是我们只要看一看西方资本主义国家的发迹史，就可以清楚地看到，他们城市化发展的时代背景，与我们今天的国情有着本质的区别。他们的城市化原始积累主要是通过侵略掠夺在经过两次世界大战后实现资本主义高度垄断、工业大生产大规模恢复，卖方市场向买方市场快速过渡的特殊条件下实现的。同时，他们本国对农业实行高额补贴，大力推行农业机械化，促进了农业的产业化。美国政府对农业的补贴平均每年达100多亿美元，2003年预算达到214亿美元。而我们现有的国情，根本不具备这方面的条件。至于机械运用西方国家农业占经济总量的数字比例来说明推行城市化的重要性，也是脱离实际的。以美国为例，美国直接从事农业的人口虽然只占总人口的2%左右，但是涉农的就业人口却达到16.7%，农业总产值占GDP比例达12.3%。如果将间接为农服务的人口计算在内，有人估计，美国农业从业人员占总人口约在25%以上。由于受西方城市化理论的影响，当前我国城市化风盛行的理论主要有几种：一是“大城市论”。即城市越大越好，大城市越多越好，我国大城市太少，应该加快发展。几年来，乡改镇，县改市，县市改区，区、市大拼盘，随意为城市改名、随意提升城市行政等级等现象一发而不可收。到目前为止，全国有182个城市宣布要建国际大都市；二是“大都市圈论”。继珠江三角洲、长三角洲、京津唐三大都市圈之后，各地都在构建区域不等、名称各异的大都市圈，大有中国未来成为国际都市区之势；三是“大城市成本论”。这种理论强调大城市投资成本低，回报率高，今后我国投资重点应是大中城市，中小城市投资成本高，回报低，不是发展的重点；四是“城市天堂论”。城市是农民摆脱贫困的天堂，农民进城就能富，建城等于为农民建炉灶，农民只要有城市炉灶，步入小康社会就不用愁。

二、 靠圈地运动剥夺农民生存土地，实现城市的空间扩张。当前城市圈地扩张无论是其规模，还是速度，都是中国历史上从未发生过的。根据农业部和国务院发展研究中心研究统计，从1987—2001年，全国用于非农建设的占用耕地达3394.6万亩，其中，1990—1996年平均每年建设占用耕地440多万亩，1997—2002年共占用耕地1646万亩。按照规划预测，从2000年至2030年的30年间，占用耕地还将超过5450万亩。国家权威部门估算，计划经济时代，国家靠“剪刀差”让农民付出了约6000亿—8000亿的代价。改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。政府靠低价征地，高价卖出赚钱建城。一些地产商从中渔利发了大财，涌现了一大批土地暴发户。在这种情况下，多数农民面临既失土地又失业的威胁。现在一般每征用一亩地。就伴随着1.5个农民失地，这就意味着我国目前失地农民群体已经达到5000多万人左右，而且有逐年上升的趋势。根据国务院发展研究中心调查，我国东部地区一般耕地产值800元左右，每亩土地补偿费至多2万元，仅相当于普通公务员一年的收入。更深层的问题是国家征地的目的就是为了从事非农建设，这一过程必然带来土地级差收益的上升，而现行的补偿原则规定就是按新征用土地的原有用途进行补偿，即对农民永久性的一次性补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值，农民与之毫无关系。现在城市圈地运动正处于加速阶段，我国中部、东部城市建城区范围基本上都扩大了2—3倍以上，小城镇平均扩大1倍以上，西部城市扩张也在日益加速。这中间，还不包括大批新建城市的扩张。

三、靠社会资源、行政资源、政策资源向城市的大规模集约，实现城市的短期膨胀。现在从表面上看，城市发展之快令人目不暇接，马路宽了，高楼多了，人多了，车多了。有些人为此表面现象欢欣鼓舞，向高层决策者进言，呼吁城市化还要大提速。有的人以此作为发迹的政绩，大有一夜之间将中国魔术般变成大都市之势。这一切的短期变化。并非是城市财富一夜之间冒出来的，而是靠加速城市化理论的催化，导致国家社会资源、行政资源、政策资源倾斜集约的结果。

1、表现在财政支农的比重下降和对农民的过度索取上。党的十一届三中全会决定，国家对农业的投资在整个基本建设中所占的比重要提高到18%左右，农业事业费和支援社队的支出的比重在总支出中的比重要提高到8%左右，但一直没有实现。90年代以来，财政用于支援农业（包括农林水气）支出的比重逐年下降，1990年为7.1%，1995年下降为6.3%，2000年下降为4.7%。2000年财政总支出为15879亿元，比上年增长20.4%，而用于支援农业的支出仅为745亿元，增长只有10%；用于行政管理费的支出高达1782亿元，增长16.8%，占财政总支出的11.2%。农业作为国民经济基础的财政支出与行政管理费支出之间的反差如此之大，是很惊人的。中国是世界上为数不多的几个仍向农民征收农业税的国家之一。从1990—2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额中由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。中国城镇居民人均税赋37元，而农民人均税赋高达146元。2001年农民缴纳的农业税、农业特产税以及企业税约2000多亿元，在财政上仍处于“取大于予”的局面，农民净为国家财政积累1000多亿元。

2、金融资源向城市倾流的问题更是突出。国家实行积极的财政政策以来。发行的数千亿国债、加上数万亿元配套资金，多数用于城市的基础设施、公益事业和新建国有企业，总项目达到1万多个，这些资金项目的推动，遏制了经济下滑，促进经济发展保持在7%以上。另外，国家资金投入在行业和地区上极不平衡，行业上集中在电子及通信设备制造业、电力行业、公路运输、设备制造业、化学原料及化学制品制造业、冶金业和纺织业等6大行业。这六大行业销售额占全部工业销售额的42%左右。在地区分布上，投资集中于广东、江苏、山东、上海和浙江五大地区。这五大地区工业增加值约占全国的48.5%。由于金融向城市倾流，农村面临金融真空状态，农业发展资金短缺、农民贷款难的问题，成为历史上最严重的时期。1998年至今，中国四大商业银行撤并了3.1万个县级机构网点。与撤并同步，它们在农村实行宽进严出的“存贷差别待遇”，此举使农村资金流入城市达3000亿元之巨。另外，在农村还有一个只存不贷的“抽血机”，邮政储蓄通过全国3.2万个营业网点，每年从县域向城市抽走资金超过4000亿元。

3、金融向城市倾流的另一表现是集约在城市房地产业上。根据有关部门调查，目前房地产企业资金中的70%，来自银行贷款，建筑商项目垫付资金约30—40%靠银行贷款，购房者一半购房资金也靠银行贷款。几项相加，约有61%的资金来于银行。根据国家统计局统计，到2002年上半年，全国商品房空置在一年以上的达到1.2亿平方米，占用资金达2500亿元。这说明，中国的房地产业主要是靠金融部门一家支撑发展的。这是一种典型的歧型经济，这种经济最容易出现泡沫经济，最容易发生金融危机。从这种状况看出，现在农村金融环境已经出现历史性的倒退，作为以农民为大多数的中国农业大国来说，农业、农民失去金融的支持，是极不公平的。那就等于把农业和农民推向了沙漠。由于社会、行政、政策资源向城市过度集约，致使各地方政府把主要精力和物质资本投放到城市上。去年以来各地方纷纷提出投入巨资打造都市的战略规划。仅从公布的几个地区数字，可见规划之大、力度之大、前所未有。昆明要总投资2000多亿元，建设“东方日内瓦”；南京投资1080亿元，建设金陵古城；浙江计划投资2665亿元用于几大城市基础建设；济南计划到2007年，投资1360亿元，建设泉城；南昌经济并不发达，但也提出投资100亿元用于现城改造；重庆市公布，仅建渝中半岛城市形象工程，就规划投入200亿元；浙江绍兴打造国际纺织中心，在10年内要计划投资1000亿元。广东打造大佛山一个地级市， 未来几年也要投资千亿元以上。

 四、靠“剪刀差”迫使大批农村青壮劳动力被动进入城市，他们成为现代城市建设的新长工。现在，进城打工农民已超过1亿人，理论界对于这种现象的解释主要是农村出现了剩余劳动力。城市“打工经济”已成为农民致富的一条出路。根据我们调查，农村劳力虽然存在实际剩余的现象，但有相当一部分属于相对剩余。即农业和农业加工业、农村第三产业劳力结构性的剩余，以及季节性剩余。而绝非全部是农村劳力的绝对性剩余。造成这一原因主要是农民既无资本又无融资渠道从事农业深加工业和农村第三产业、科技项目的投入，他们在廉价出售农产品原料之后无事可做。有的地方农民因种田亏本，干脆抛荒流浪。当城市基本建设投入加大，就业机会增加的情况下，农民受新的“剪刀差”的调控，促使他们不得不进城以出卖廉价的劳动力为生。目前农民进城打工收入虽然高于种田收入，但收入很低，工作环境恶劣，生活质量极差。现在农民进城多以单身为主，根本没有条件携带配偶、子女进城买房享受富裕的家庭生活。他们中间尽管也有人买到了房子，在城里定居下来，但是比例很小，不到进城打工农民总数的千分之一。根据国家有关机构调查，现在进城打工的农民收入除了吃饭、住宿、治病、回家交通支出外，平均每年剩余带回家的不足2000元。这种收入水平，实际上农民成了新时期城市建设的新长工。目前城市基础建设、房地产建设、家政饮食服务业、城市卫生维护等杂、脏，累、重劳动，主要靠农民承担，农民为城市建设作出了重大贡献。但是他们除了取得微薄的工资收入外，其它一无所有。城市居民的各种福利保障、各种生活保障、各种城市居民待遇几乎不沾边，这实际上是对农民权益的最大剥夺。而且是长期的剥夺。长期下去，农民难以承受。现在一些人片面强调打工经济，夸大农民进城的优越性，实际上是对打工经济的一种误导。

通过以上综合分析，我们认为，目前我国推行的城市化由于是以牺牲农民的利益为代价，必将给农民和国家带来一场灾难性的后果。没有农业支持的现代化，给农民带来的绝不是福，而是祸。

第一、农村出现了农民收入、粮食产量、乡镇企业劳力、商品销售总额全面下降的严重局面。农民收入逐年下降。自1997以来，除了2001年有所回升，其余年份农业收入的绝对数逐年下降，而且下降幅度逐年升高。1998年比上年下降2.3%，1997下降4.5%，2000年下降4.7%。农民1997年农业盈余收入655元，到2001年下降为340元，如果计入农民自身的劳动工资，实际农民剩余是负值。农民出售农产品收入占人均现金收入比重大幅度下降，由1996年的43.9%下降为2001年的25.1%，减少了18.8个百分点，平均每年下降3.8个百分点。农民出售农产品的现金收入绝对数从1996年的1013元减少到2001年的673元，仅此一项，从1997年—2000年间，全国农民累计现金损失达4000亿元左右，由于农民收入减少，带来农民储蓄的比重大幅度下降，上个世纪80年代，农民储蓄占城乡居民储蓄总额的一半以上，到1996年下降为20%，1997年下降为18%，1998年下降为13.6%，1999年后下降到10%左右。粮食单位面积产量下降。粮食总产1996年、1998年达到5亿吨以上，这是在播种面积减少一亿多亩的情况下主要靠科学种田和加大投入实现的。但是从1998年以后，随着大批青壮劳力进城，国家、农民对种田投入减少，亩产量出现了下降。1999年下降为299公斤，2000年下降为277公斤，2001年虽然靠气候保证有所回升达到284公斤，但比1998年还下降了16公斤。正因为这种样，粮食总产量也随之下降。2001年全国粮食总产下降近6000万吨，下降幅度为11.6%。其中稻谷比1997年减少2300多万元吨，小麦比1997年减少近3000万吨，玉米比1998年减少近2700万吨。这种下降趋势如果得不到控制，随着加入WTO后外国粮食大举登陆中国，必将威胁到我国的粮食安全。乡镇企业劳动力下降。1996年我国乡镇企业吸收的劳力达到1.35亿人，但由于农村缺乏贷款支持，加工企业受到市场重组冲击，大批乡镇企业关停，现在乡镇企业就业人数要比1996年减少1000多万人。农村商品销售总额占全国商品零售总额的比重下降。中国内需不足，主要是农村市场需求不足，根本原因是农民收入低，缺乏购买力。1985年农村商品零售总额占全国商品零售总额的比重达到56.5%，以后逐年下降。到了2001年，下降到37%，这在国际上也是罕见的。

第二、 大批农民在没有取得进城创业、就业资本，没有劳动技能的条件下失去生存的土地，农民将成为新时期的无产者。中国的国情是农业大国，近9亿人口是农民。农民世世代代生存靠土地，一旦失去土地，就失去了生存基础，而中国农民社会保障制度不健全，今后城市工业化又靠市场调控，一旦农民陷入养老无保障、就业不稳定的困境，生存威胁将大于任何一个时期的威胁。大批农民被动进城，长期下去就有向流氓无产者转化的可能，弱势群体就有可能变成社会性的破坏群体。现在北京、上海、广州等大城市已经出现团体性、职业性农民破坏群体，对城市稳定影响极大。如果这部分群体日益扩大并与现在已出现的2000万城市贫民和今后不断扩大的城市贫民队伍结合，就会使中国城市处在火山口上，这是相当可怕的趋势。

第三、农业倒退、城乡差距拉大，农民贫困问题有可能成为21世纪中国突出的危险问题。现在由于农业投入不足，加之集体组织力量弱化，农业倒退的现象已经出现。最为明显的是农民抗灾能力下降，灾害成灾率上升。成灾率1978年为42%，1993年上升到47%，2001年上升为62%，2003年预计上升幅度将更大。城乡居民收入差距拉大的趋势同样明显。1984年城乡居民收入差距从1978年的2.4:1下降为1.7:1之后，就逐年拉大，1997年为2.47:1，1998年为2.51:1，1999年为2.65:1，2000年为2.79:1，2001年为2.91:1，专家预计，2003年差距可能扩大到3:1，这种差距已到了国际警戒线承受的极限。

第四、农民负担重，引起农村各种社会矛盾日益加剧。对于农民负担问题尽管中央采取了很多举措，但目前还没有根本性的解决，这里有着深层次的原因。到2002年底，全国乡镇政府共计45462个，乡镇财政供养人员高达1280万人，平均每个乡镇财政供养人员达到281人。这是广大农民短时间无法摆脱的严重负担。国务院虽然在几年前就作出了农村稳定改革的试点，但很多试验地区又出现了农民负担反弹的现象。根据2000年的统计，全国乡镇负债高达1740亿元，村级负债高达1420亿元，全国合计达3160亿元（实际情况大大超过这个数字）。根据我们对广西壮族自治区一个中等经济水平的地级市的调查统计，该市85个乡镇目前累计负债达4.2亿元，平均每个乡镇负债499万元，2002年乡财政赤字1.4亿元，平均每个乡镇赤字高达175万元，这个市的情况在我国中、西部地区比较普遍存在。西部地区和一半以上的中部地区，80%以上的县、乡财政基本上是“吃饭财政”、“赤字财政”。如果不靠中央财政转移支付，最少有一半以上的县、乡难保正常运转，实际上他们处于破产政府状况。这种问题最终要靠农民负担解决，这是套在农民身上的沉重枷锁。由于农民负担加重，导致的结果是农村社会矛盾加剧，干群关系，党群关系恶化的情况日益加剧，农民上访量增加，各种恶性事件在增加，在恶性事件中暴力行为在增加，不少地区采取“指标控制”的办法阻止农民上访，致使社会矛盾不断激化。近几年，全国发生针对减负问题千人以上农民集体上访和集体冲砸地方政府办公机构的事件已经屡见不鲜。有的地方已经出现一批被农民拥戴为“农民代言人”的领袖人物，他们要求成立保护自己利益的农民协会组织呼声强烈。他们组织严密，一呼百应。这种现象离发生大规模的全国性的政治事件，只有一步之遥。

第五，现阶段农民贫困有可能导致农民下一代贫困，这是农民最可怕的贫困。靠国家社会资源不合理配置、靠积极财政政策支持搞起来的城市化，很难产生强大的工业基础支撑城市。如果今后国家积极财政政策退出，国家金融潜在危机不化解，近几年突击投入的基础建设回报效益又不理想，加之我国加入WTO之后对国际市场依附性的增强，国际风险冲击加大，大的自然灾害、瘟疫、战争等可变因素影响，城市经济链随时有断裂的危险。一旦出现这种情况，新一代农民贫困的问题就会凸显。2003年出现106万大学毕业生未找到工作的问题就是其中的一种不良征兆。2004、2005两年，我国大学生还要毕业580万人，如果按国家教育部的70%就业率计算，将有近180万大学生找不到工作。在这3年286万不能就业的大学生中，按一半农村大学生计算，将有143万农村毕业的大学生找不到工作。这些大学生多是他们农民父母倾其一生血汗钱培养起来的，他们是父母未来养老的依靠。如此庞大的农村大学生失业群体，必将给农村和整个社会带来极大的影响，潜伏着社会不稳定的因素。从我国总人口的知识结构看，目前大学毕业生总量不但不应过剩，还应是供量不足，之所以出现大学生就业难的问题，关键是两个方面的问题：一是城市虚假繁荣，实际就业水平低；二是农业衰退，农村落后，农村缺乏吸纳大批大学生的创业、就业的条件。城乡一旦失去了规模性、集约性吸纳青壮劳力、大学生人才市场的能力，新一代农民的贫困问题就会逐步加剧。这是对“三农”问题、城市化问题的最严峻考验。中国城市化道路究竟如何走？最根本的问题还是要牢牢确立农业的基础地位，千方百计提高农民的经济地位。这是党的十六大强调的战略思想，是落实“三个代表”思想的最根本的行动。纵观中国历史，所有的重大历史变革事件，没有一次不与农民利益相关。毛泽东同志领导中国共产党取得了全国性的胜利，关键是解放了农民，使农民分到了土地，赢得了农民的支持。邓小平同志受到人民的爱戴，关键是在党的十一届三中全会以后，他将农民从“一大二公”的困境中解放出来，使广大农民解决了温饱问题，振兴了农业。农业、农民的贡献为中国改革开放奠定了物质基础，现在搞中国现代化，推行城市化，绝不能忘记农村、忽视农业，更不能剥夺农业、剥夺农民。中国未来城市化，必须靠农业为基础，农村为市场，真正富裕起来了的农民为主力军，政府必须将实惠和利益最大程度让给农民。如果做不到这一点，继续施行和扩大剪刀差对农民剥夺，农民心理承受能力一旦超出承受极限，社会危机将是不可免的。现在有些人不去农村调查，不与农民融为一体，靠想当然开出所谓解决“三农”问题的城市化良方。不但不能解决“三农”问题，反而会使“三农”问题更加恶化。农村本来就落后，农民本来就很苦，现在不仅不保护农民，反而加快、加重剥夺本应属于他们的权益，导致社会资源大量流向城市，这使农村、农业、农民的生产、生活资源更加贫乏，社会资源更加浪费。农民是社会的大多数，社会资源有其公平享受的权利。剥夺农民的权益，就是少数人对多数人的剥夺，这是古今中外引发政治危机、社会危机，引发暴力革命的动力源。现在各地农民不堪重负不断引发的各种有组织、有规模的政治抗争、武力抗争事件，应该引起我们各级领导的猛醒。政治稳定促进经济的发展，政治文明促进民族振兴。

今后的中国城市化要靠农民自己建，中国需要大多数农民安居乐业的城市化。建在脱离农业基础上的孤岛城市化，虚假繁荣的泡沫城市化，迟早要被无情的市场所击垮。我们不希望各种政治危机和经济危机出现在中国的21世纪，不希望经过20多年改革开放取得的成果被当前的城市化风所断送。要使中国城市化走向健康的发展轨道，必须按照党中央提出的方针办。2000年党的十五届五中全会对于发展城镇化明确提出：“要积极稳妥地推进城镇化”，党的十六大又进一步提出城镇化要走城乡协调共同发展的道路。对照党中央的指示，对照“三个代表”思想的要求，我们应该冷静地思考当前城市化风中出现的危险倾向，大胆站出来为农民利益说话。要大力保护农民，维护农民，绝不能背叛农民，剥削农民。只有农民权益得到保护，农民得到尊重，农民的政治热情才能最大地释放出来，农村的生产力才能解放出来。这是真正建设中国特色现代化、城市化的必由之路，是中国未来的前途所在，中华民族的振兴所在。

   作者：张乃剑(系苏北新观察授权作者，中国区域发展战略规划专家，现任中国管理科学研究院副院长、秘书长兼区域发展研究所所长)

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