中国需要建立高效统一协调的能源管理部门

中国需要建立高效统一协调的能源管理部门

2014年8月9日/董秀成

   新中国成立以来，我国能源规模由小到大，生产力水平由低到高，能源管理体制为了适应形势发展的需要也经历了多次变革。不同阶段的能源管理体制，对于促进当时能源工业的增长，缓解紧张的能源供求关系，满足国民经济和社会发展的需要，起到了一定的积极作用。

   进入二十一世纪以来，我国能源消费快速增长，2010年已经成为世界第一大能源消费大国。与此同时，我国石油天然气对外依存度逐年提高。这一系列情况逐渐影响到我国能源安全乃至国家安全。

   为了更好地促进能源行业发展、保障国家能源安全，2008年国务院政府机构改革建立了新的能源管理体制，设立了能源局，两年后又成立了国家能源委员会。上述两个机构的成立，标志着我国能源管理体制改革迈出了重要的一步，也显示出我国政府加强能源管理、保障能源安全的决心。

   这种能源管理机构的设置有其合理性，但是从整体上来看我国能源管理体制改革的步伐仍相对滞后，我国能源管理体制与保障能源安全的要求仍不相适应。

   我国现有能源管理体制中，存在的问题有以下两个方面：一是分散管理，煤电油核分领域而治，缺乏集中的、统一的、协调的能源管理体制，能源勘探、开发、生产、运输、销售等环节分散在多个政府部门，缺乏集中统一的协调和管理,忽视了各种能源之间的替代和协调发展；二是多头管理，能源的勘探、生产、运输、销售等环节被多个管理部门逐一分解，形成各自的权利领地，造成相互分割、相互牵制，难以形成统一协调的管理体系。

   在我国，煤炭与电力之间的关系、一次能源与二次能源关系非常紧密，但由于统一和协调不足，能源产业内部仍然存在着垄断与竞争并存的格局，内部设置壁垒，彼此进入困难，利益分配不公，跨行业兼并重组和产业结构调整困难重重，导致国际竞争力难以提高。

   国家将一次能源中的煤炭行业定性为竞争性行业，而二次能源中的电力行业实际上是垄断行业，导致煤炭行业竞争与电力行业垄断的局面，不利于能源上下游产业链的公平竞争，不利于能源产业重组和集团化发展，更不利于能源产业的国际竞争。

   由此可以看出，由于国家能源管理趋于弱化和分散，全面统一的能源统计体系很难建立起来，能源统计指标体系也不完善，以至于难以进行完整、准确的能源生产和消费等环节的数据统计工作，能源信息、数据的可获得性大大减小，可靠性也大大下降。

   自上世纪90年代以来，每逢机构改革，有关国家能源部的问题往往成为焦点。关于组建正部级能源管理机构的争论从未停止过。1988年，经第七届全国人民代表大会一次会议通过，决定撤销煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部，成立能源部。1993年，国家能源部在新一轮机构改革中被取消。与过去成立国家能源委员会的尝试不同的是国家能源部的组建被赋予了诸多向市场化转型的任务。其核心是实现政企分开，使企业成为能源行业的主角。这种行业主管部门变化，是整个八九十年代市场经济改革的攻坚难点之一。

   当前，我国政府管理部门维护和保障能源安全的任务相当繁重，涉及全面加强能源管理、合理控制能源消费总量的增长、扩大国际能源合作、深化能源领域体制改革等方面的工作，必须建立一个强有力的政府专业管理部门把能源作为一个整体来统筹考虑。

   中国能源的发展不仅是石油、煤炭、电力自身的问题，更多的是能源之间发展的协调问题，是整体战略、规划和政策，以及技术进步和对外合作的相互协调的问题，需要一个对整个能源行业进行宏观、全面管理的高级别政府部门。

   今后20年是我国能源发展的关键时期，需要解决的矛盾和问题十分突出，尽快建立一个政府能源主管部门，是统筹我国能源发展的需要。

   实行能源综合管理是党的十七大提出的“大部制”思路在能源领域的具体落实，同时它也是保证国家能源安全，推动能源持续健康发展的客观需要。

   国务院虽然在2008年有加强能源管理职能，但是与能源紧密相关的价格、运行、市场等职能并没有进行集中统一管理。

   根据我国能源实际和世界一些国家的成功经验，建议将目前分散在多个部门的能源管理职能集中起来，探索实行职能有机统一的大部制，即成立能源部，主要负责全国能源综合管理，研究拟定并组织实施全国能源战略、规划、产业政策、标准及体制改革方案，起草有关能源法律法规草案和规章，推进能源发展和改革，衔接能源供需平衡，促进能源科技创新，管理国家能源储备和能源预警应急，开展国际能源合作，审核能源重大项目并牵头协调跨部门跨地区的能源有关重大问题，提高国家能源安全保障能力。