上海：我们如何看待政府门户和政务服务？

▲黄烨主任在第四届上海站DCD大会上分享政府信息化建设在灾备数据中心方面的经验

非常感谢各位群友的厚爱，首先必须说明，我只是长期从事政府信息化工作的普通一员，没有负责网站的具体运行工作，2001年、2004年曾经负责中国上海门户网站和上海电子政务网上办事支撑平台的建设工作。上次也就是看到大家的讨论，有感而发。今天更多的也只是结合自己的工作经验和理解交流一些思考心得，供各位批评指正。按照交流的议程，先聊聊第一个题目。

第一，这是一个比较困难的问题，首先我们必须能够给目前自己的网站一个准确定位，才有可能去研究“互联网+政务服务”背景下的政府网站定位。在不同层级的政府，其网站的作用、注重点会有所不同，也就是说定位会有差异。

第二，“互联网+”是什么？有很多的理论研究文章，相信大家也都在学习。我认为，“互联网+”更多的是一种思维方式的革命，是鼓励、推动全社会努力去创新思维方式，突破原有比较固化、比较传统的思维逻辑。另外，“互联网+”是一个符号，它代表发展中的新技术，突出了新兴技术对于经济、社会运行的影响。当互联网出现直至几年前，我们还仅仅把互联网看成是通讯手段，但近几年来，我们不得不惊叹基于互联网技术对于经济社会的巨大影响。

▲大数据、物联网、云计算等新兴互联网技术对经济社会产生巨大影响

第三，“互联网+政务服务”又是什么？我觉得，“互联网+政务服务”就是政府的服务方式需要变革，变化和革命。变化是服务方式的量变，革命是服务方式的质变，是基于新兴技术的服务方式的变革。因此，“互联网+政务服务”是对一级政府，各级政府的每一个部门所提出的要求。只有每一个部门的服务方式的变革，才能有效提升政府服务的质量和效率。

上述逐步演进的观点，是想反映出，“互联网+政务服务”的真正内涵是对于政府组织机构内部的要求，这些要求不是我们网站所能够完成的任务。至于为什么现在把政务服务的质量、把政府在线服务的能力往往看作是政府网站的问题，那是因为他们并没有真正了解政府服务，没有真正把握提升政府服务质量和效率的关键所在。

所以，我认为，站在政府网站的角度，无论是自己主观上、还是外界客观上，都不应要求政府网站来解决政务服务或者是解决政府在线服务的能力。当然，除了有强有力的制度安排之外。

那么，政府网站又应该如何适应“互联网+政务服务”背景下的要求呢？

▲政府网站如何适应“互联网+政务服务”的要求

首先我们可以对照国办的有关文件要求，国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见(国办发（2014）57号)，“政府网站是信息化条件下政府密切联系人民群众的重要桥梁，也是网络时代政府履行职责的重要平台。”；国务院办公厅关于印发2016年政务公开工作要点的通知（国办发〔2016〕19号），“充分发挥政府门户网站信息公开第一平台作用”。所以，政府网站首先是要做好重要桥梁、重要平台、第一平台，围绕桥梁、平台的作用去寻找“互联网+”应用的着力点。

第二是研究探索“互联网+”对于网站自身建设发展的促进作用，探索在新技术条件下如何提升政府网站在社会公众中的认知度、认同度、参与度，逐步使政府网站成为社会公众与政府交互的不可或缺的渠道。

第三是总结各自网站发展历程中的亮点内容，不同层级政府所面对的服务对象实际上存在不同的需求，而且网站所涵盖的内容也可能大不相同，除了信息公开、行政审批之外，可能还会有更多的具有地域特点的服务需求。如何寻找政府网站的服务亮点，又如何运用“互联网+”的概念促进网站的服务也是“互联网+政务服务”背景下的政府网站发展方向。

这些想法缺乏实际工作的了解和分析，仅是个人的一些理解和思考。

▲科技感十足的政务服务中心

关于实现政务服务“一网式”办理是否有必要建立单独的政务服务中心网站？这个问题我个人觉得比较好理解，第一这是个制度安排，在确定建立物理政务服务大厅，或者成立政务服务中心的制度安排后，必然由此而引发独立建设政务服务中心网站的情况。第二在这种情况下，各位从事政府门户网站的同志不要被一些网站的测评、评比所误导，因为独立的政务服务中心网站建成后，政府门户网站测评或评比时可能会少了不少评分，实际上这在另一个侧面反映了目前政府网站的评测方式及标准存在较大的缺陷，我个人并不太赞同这些评测体系。

建立独立的政务服务中心网站，在制度安排上有其特有的优越性，因为这个网站的建设，往往会有一个政务服务中心的机构存在。这个机构在一定程度上可以推动政府部门内部的信息化进程，以及部门履职过程中的信息共享。而这种推动能力，基本上是我们政府门户网站所不具备的，当然如果一级政府能够考虑在已有门户网站工作基础上建立政务服务中心，从而推动政府服务，也是一个不错的选择。至于两者的关系，我觉得在门户网站上直接链接政务服务中心网站就可以了。

至于有人担心政府门户网站和政务服务中心网站出现两张网的问题，我认为问题的关键不是两张网，而是效率问题。举个众所周知的例子，三峡大坝建设，没建之前，货物可以用船直接顺流而下；但在建设过程中，长江截流，但并不意味上游的货物就无法运到下游，采用的就是翻坝运输的方式，货物照旧顺流而下，只是效率低了。当大坝建成，现在采用了5级船闸，效率比翻坝高多了，所以两张网不是信息交换、传输的矛盾点。

▲信息孤岛是阻碍电子政务发展的老大难问题

关于信息孤岛，大家能否用最简洁明了的一句话说明这是一个什么问题？如果我说信息孤岛不是信息化的问题，你是否认同？如果我说信息本无孤岛，而是我们自己作茧自缚，你又是否认同？回顾解决信息孤岛这一问题，我们已经讲了多少年，都在哪个角度讨论研究解决信息孤岛问题，又解决了什么问题，为什么还在持续不断地讲需要解决信息孤岛问题？

信息孤岛，一般指的是信息独立存在于某个部门而使得需要使用该信息的其他部门无法互通互用。这么些年来，我们不断地探讨以什么样的信息化手段和系统解决这个问题，而且随着信息技术不断发展的今日，需要以大数据、云计算、物联网等等技术解决信息孤岛问题的呼声不绝于耳。果真如此吗？未必，信息孤岛不是信息化的问题，正如古时候可以用烽火狼烟传递信息，信息化只是消息传递的手段。毋容置疑，信息化技术极大地提升了信息传递的效率，但不意味解决信息孤岛问题有了技术就迎刃而解。

所谓信息孤岛，实际上是我们的信息拥有者不知道这些信息谁要用，该给谁用，哪些信息给别人用，怎么给别人用；或者是不愿意给别人用；或者是不知道问谁要信息。所以信息孤岛就这么产生了。比如说，一位市民办件事，需要说明自己的婚姻状况，他自己说已婚或未婚，你政府部门信不信。你说不信，要相关部门出证明，但实际上你在政府民政部门的系统中一查就知道，因为我的法定婚姻状况是政府民政部门确认的，结果要市民自己跑到民政部门开证明。结果现在大家说有信息孤岛，但实际上政府部门自己完全可以解决，哪怕是政府部门的工作人员自己去查也能解决问题，但是我们政府部门不愿意干，要市民干，这就是人为造成了信息孤岛。

▲人为因素导致信息孤岛

再举个当年的一个比较典型的例子，上海作为一个大城市，户外的灯光广告在内容、区域、管理等多个方面有市、区两级政府部门的管理。相关部门有市工商局，负责广告发布的企业资质；市市容局负责广告发布后的市容管理；接收申请，一般区域在区工商局，重点区域在市工商局，局内要经过广告处和灯光广告处分别审核；还有规划局，哪些地方可以设置户外广告，设置灯光广告，都有规划要求。这个例子，其流程典型、复杂，涉及两级政府部门、同级政府不同部门、部门内部处室，需要大量的信息共享。我们系统做完了，测试没有问题了，各个部门通过努力，一个一个都做好工作了，上线测试运行通过了，只等各个部门领导最后会签正式运行了。结果问题来了，要么是某个领导最后犹豫了，再就是某个处长工作变动了，一来二去的，事情就黄了。你说这是信息化的问题吗，不是，是我们政府部门自己的问题。

所以，我认为，解决信息孤岛的问题，在我们已经出台了不少政策、规定的同时，需要我们逐一梳理出什么是孤岛，梳理出需要解决互通互用的那些信息，再有针对性的提出解决问题的办法。光提口号是不行的，但这又是非常吃苦的事情，但如果不是这么去做，坦率地讲，信息孤岛问题永远在路上。

如何是解决问题的切入点？我觉得，政府法定职责的履职要求是切入点。每一个部门都有法定职责范围，以许可类行政审批为例，当前已经梳理了权力清单，我们就可以以清单为准，将每项权力所需要的信息确定提供部门，以法定要求规定相关部门必须提供。无论再多的权力，总可以穷尽，况且，我们现在还在简政放权，不断取消审批事项。

▲当前绝大数的各级政府已经公布权力清单

国办2014年66号文件对于信息共享的要求就是提出了法定职责的信息必须共享，当有了文件还远远不够，还必须逐一落到实处，还必须要有人干吃苦耐劳的活。

信息孤岛不在于有没有孤岛，而是在于为什么是孤岛，没有必要需求的信息是无需互联互通的，每一个政府部门的信息是法定授权其采集的，并不是可以随意共享的。解决信息孤岛，一定要明确说明是必须解决的问题，一定要投入大量的精力做好具体工作。不过这确实太难了。

发现孤岛之间的逻辑，需要一定的能力。需要对政府业务有比较深入的了解。当年，我曾经要求外网中心应用部的同志把上海政府部门所有的网上办事指南全部通读一遍，先留下一个初步印象。不然你无法与各个部门的同志去交流，这个活不能偷懒，必须实实在在的干。

▲上海市人民政府门户网站“中国上海”

最后关于上海的门户网站，实际上大家也是比较了解，我觉得除了做了大量的工作外，上海的城市地位也是起了至关重要的作用。2001年在建中国上海门户网站的时候，为了达到领导要在网站上几个办事项目的要求，我就把当时所有部门的号称网上可以办事的项目全部解读了一遍，最后选了4个项目。当然2001年的部门水平还较低，内容比较少。

了解部门业务一开始可能谈不上精通，最后也不可能精通，但首先要听得懂业务部门的话。从某种程度上讲，搞信息化的人努力去理解政府业务要比业务部门的人了解技术业务相对容易一些。我觉得，如果一个地方的政府，能够由信息化技术的官员主导部门的业务流程优化完善，能够有足够多的话语权，那么这个地方的电子政务就会有较大的起色。当然，前提也是他能够熟悉业务，并不是纯技术。

政府的改革和技术的发展，使得今日的电子政务，在技术与业务两个方面充分融合。在这一点上，我个人认为新加坡的做法颇有借鉴。但问题到了我们这里，又有可能会走样。问题是我们的政府CIO是官员。官员考虑问题的方式与技术无关，政府CIO要做到是以信息技术推动政府行政行为的改革，如果没有信息技术的基础，空谈是没有用的。