详解美国证券交易委员会复杂的监督制度

美国证券交易委员会成立于1934年，是一个独立的联邦政府机构。证券交易委员会的设立标志着美国证券监管从纯法院监管步入行政和法院相结合的监管模式。其主要职责是执行联邦证券法，制定证券规则，以及管理证券机构，监督美国证券和期权交易以及相关活动。它是美国证券行业的最高监管机构，其地位相当特殊，是一个拥有执法立法权的一个准司法机构，具有相当完善的从发现、调查、诉讼到裁决的行政执法体系。

起诉依据

对美国证券市场加以规范的法律主要有四个部分组成。在联邦层面有联邦证券立法。立法的初衷主要是为了避免州立法的不一致性，导致当事人利用这种各州立法的不同逃避管辖。同时各州纷纷制定了自己的“蓝天法”， 为防止欺诈保护投资者利益。美国作为判例法国家，法院的判决先例也成为了法律体系的一个部分。美国证券交易委员会制定的各种规则也会纳入法律体系的有机整体。

违法行为的发现

美国证券交易委员会拥有极为丰富的发现渠道。其下属的各个部门都有自查和提供相关信息的程序，并且各证券交易所，证券协会等也会通过对自身的检查向证券交易委员会提供相关信息。于此同时，证券交易委员会的网站还向公众提供了一个公开的投诉平台。

证券交易委员会为拥有证券违法活动信息的个人建立了一个相当成熟的检举人保护和激励机制。通过《检举人保护法》《欺诈（检举）给付请求法》《证券交易法》等法律规范，实行“比例加幅度调节”等奖励方式，鼓励举报人的检举揭发。最后，各级州和联邦法院也是违法信息的主要提供者之一，在他们审理案件的过程中，如果遇到相关违法信息，他们也将向证券交易委员会提供。

违法行为的调查

证券交易委员会通过法律授权，能够禁止非法的证券销售，证券交易欺诈，以及其他一系列违反证券法的行为。执法的出发点是为了维护市场的公平性，树立投资者的信心，建立一个良性发展的证券交易环境。这种积极的执法权反映在证券交易委员会能够强制交易者注册登记，撤销故意从事违法行为的经纪人，取消违反证券条例的公司的交易资质等方面。 

为了保证这种执法权的实施，在执行的过程中，证券交易委员会有权对相关事项进行调查。在发现违法违规行为时向相关法院提起诉讼。

在国会立法的授权下，证券交易委员会能够主动对与其认为有违法行为的事项进行调查。这项调查权的启动门槛很低，并没有实质证据要求。这一定程度上扩大了证券交易委员会的调查权限。

这种调查共分两种，其下属的执行局可以自行发起非正式调查，或者有交易委员会发起正式调查。执行局的非正式调查往往作为一种采集相关证据的手段，由于其调查权限没有强制力，调查过程完全依靠当事人的配合。但是一旦证券交易委员会发起正式调查程序，其权力将相当宽泛。即使不是交易委员的管辖事项，只要违反证券相关法律，其就有传唤调查取证的权力。

对违法行为与受调查对象达成和解签发认可令

通过调查取证，证券交易委员会将给出是否起诉以及通过何种方式起诉的决定。由于证券交易委员会自身就是一个准司法机构，它有权通过法律赋予它的执法裁量权，与被调查对象达成和解或对其发起诉讼。

和解是证券交易委员会使用最为频繁的手段。一方面，和解避免了繁琐的法律诉讼程序，提高了处罚效率，另一方面这也赋予了证券交易委员会更大的自由裁量权。在任何时候当事人都可以提出和解的书面要约，此类和解并不是执行措施的前提。

当然，和解程序也并非不受限制。相对其他民事和解，这种和解并不具有保密的性质，其目的是威慑其他可能发生的同类行为，起到矫正市场的作用。这种公示行为也起到了市场对于证券交易委员会执行程序的监督作用。同时这种和解协议也要受到法院的监督审查。如在诉美国银行案中SEC v. Bank of America. Corp., 653 F. Supp. 2d 507(S.D.N.Y. 2010) ，法院就以不公平为由否决了双方的和解协议。最后案件以高出最初和解数额5倍的罚款数额，再次达成和解并获得法院的认可。 

对违法行为向受调查对象提起司法诉讼

在美国这个判例法国家中，判例将对日后类似的案件审理具有约束作用。 如果证券交易委员会对于胜诉具有相当大信心的话，它也会选择向法院提起诉讼，为日后可能发生的类似情况设立先例。 在普通法国家，这种通过精心设置测试案件，测试法院的判决尺度，达到设立对自己日后有可能发生案件判决有力的先例的情况也时有发生。

2012年11月证券交易委员会向CR Intrinsic Investors, LLC（注：一家基金公司）提起诉讼，指控其内进行内幕交易，双方最终在法院达成6亿美元的和解。2016年11月证券交易委员会公布与JP摩根达成针对其违反《海外反腐败法》，向亚太地区政府官员亲友提供工作和实习计划从而非法获得业务，此项指控达成1.3亿美元的和解。

各州“蓝天法”还规定了有关禁止令的诉讼。此种诉讼相对简单快捷，能够提供对受害人权益的初步保护。联邦证券法中多处都授权证券交易委员会在发现公司或个人从事违反证券法相关条款时，向法院申请禁止令的权力。

总共有三种禁止令：临时禁止令，永久禁止令以及根据1990年《证券执法救济和小额股票改革法》所规定的经济制裁禁止令。此项禁止令赋予了证券交易委员会对于违法主体的民事罚款权。 

对违法行为向受调查对象进行行政追诉

证券交易委员会会针对具体案件的严重程度和技术细节选择不同的诉讼方案，其有权向行政法官提起行政仲裁。案件会通过公开听证的形式进行。在听取各方意见和证据后，行政法官会给予初步决定，随后证券交易委员会将依据此初步决定签发生效令，或者向联邦法院诉讼，强制当时人执行此决定。

这是一种类似于仲裁的争议解决程序。如果当事人自觉遵守行政仲裁的决定，此程序将会是较为便捷的争议解决方案。如果当事人拒绝执行，由于决定并没有直接的强制，获胜方还需通过司法程序对决定的执行进行确认。惩罚的形式有谴责、对相关活动的限制、不超过12个月的停职、禁止参与证券行业等处理。

刑事指控

证券交易委员会本身虽拥有较为广泛的管辖权，但是作为一个民事商业监管机构，其自身并没有办法发起刑事诉讼。 但是在实践中，证券交易委员会通过与联邦检察官的密切合作弥补了这个方面的权力缺失。《联邦证券法》保证了政府部门之间共享调查权和相关证据材料。

法庭之友

除自身独立的准司法权外，证券交易委员会还会通过其他方式影响《联邦证券法》的发展，如通过游说集团试图影响国会立法，或者在牵扯到证券法的私人诉讼中以法庭之友的身份发表相关意见。

这是一种类似于专家证人的形式，为法院提供专业意见，在一定程度上弥补了法官对于相关专业知识的缺乏。

投资人对违法行为的监管

美国的证券市场法律体系在通过刑事或行政制裁保护社会公共利益的同时，也通过民事诉讼赔偿的形式救济利益受损的投资人。法律在一定程度上为投资人提供了除证监会行政监督，司法部发起刑事诉讼和市场自律外的另一种救济途径。这种救济可以是投资人的单一诉讼和集体诉讼。其中最具有代表性的1966年集团诉讼法提出的退出制集体诉讼。这个在程序上为集体诉讼提供了方便，法律不再对集体诉讼方式寻求经济赔偿的个人要求明确签字加入。1966年法律作出了反向规定，除非明确退出，否则将自动加入原告方。

1988年美国最高法院在Basic Inc. V Levinson一案中确立了“欺诈市场理论”，减轻了原告的质证责任。原告不需要证明自己对于市场的信赖是合理的，无需证明自己基于这种信赖进行了投资行为，受到了欺诈。再加上第一原告“先占先得”的规定，以及可观的集体诉讼代理费用，调动了律师的诉讼意愿。证券集体诉讼进入泛滥期。

为了减少集团诉讼在证券领域被滥用的情况，1995年12月，美国国会通过了《证券私人诉讼改革法》。该法在证券诉讼的程序和实体上均作了许多调整，例如，改变了首席原告与首席律师的确定标准，提高了证券欺诈标准和损失证明标准，加大了对律师提起无价值诉讼的惩罚等等。美国国会先后于1998年、2003年对集团诉讼的法律规定进行了修改。特别是2005年2月，美国国会两院以罕见的高票一致通过了新的《集团诉讼公平法》。

2013年美国最高法院在美国安进公司Amgen, Inc. v. Conn. Ret. Plans & Trust Funds, 133 S. Ct. 1184(2013) 一案中， 四名法官表达了对 “欺诈市场理论” 的质疑。

2014年6月23日美国最高法院对哈里伯顿案Halliburton co., etal. v. Erica P. John fund., et al., 573 S. Ct. (2014) 的集团确认问题再次作出了判决，该判决认为被告哈里伯顿在集团确认之前，应有权通过证明 “虚假陈述对价格没有影响” 这一事实来推翻信赖的推定。

虽然证券集团诉讼近年来受到了较多限制，但其作为投资者维护自身权益的主要手段的地位并没有改变。这个也是我国在美上市公司所要面临的主要法律风险之一。

结语

美国证券市场之所以能保持在世界上无与伦比的优势，除其强大的经济实力外， 与其运作良好的多元化市场监管关系密切。在美国证券市场，除证监会强大的行政监管以及行业自律等配合型监管外，法律还允许投资人通过威慑力巨大的证券集团诉讼寻求司法救济。正是在这种复杂监督制度的配合下，保证了美国证券市场的有序发展。

• 作者为巴黎政治学院经济法硕士，通过美国纽约州和中国司法考试。

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