就在前天，坊间讨论已久的预算法修订已揭开盖头。各届对此议论纷纷，持肯定意见者认为这是我国深化财税改革、提高国家治理能力的空前举措，具有里程碑意义。持不同意见都虽然也肯定这是我国预算管理中的重大举措，但仍意犹未尽，尖锐地指出修订后的预算法仍然存在十大软肋，其中之一就是人大预算审查无实质性内容。对此如何看待？

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，预算能力就是在国家治理当中最主要的能力之一。简单地说，预算能力包括两个方面，第一个方面，政府从整个社会资源中抽取一部分用于政府花费，包括政府自身的运行、向社会提供公共服务、国防外交等，这就是我们通常说的取得财政收入的能力，专业语言叫做“汲取收入的能力”。第二个方面是安排支出的能力，表面上看，把钱花出去这个事情很简单，但却是预算管理中最复杂的事情。所以，一般谈到预算的时候，主要是指政府怎么样把钱花出去，专业语言叫做“安排预算”。比较而言，在政府预算的层面，花钱比收钱难，因为政府是“用别人的钱，为别人办事儿”，这与企业、家庭、个人用自己的钱为自己办事儿有本质的区别，因而需要一系列的法律、制度、管理等对此进行规范和约束。这是预算问题之所以复杂的成因所在。

预算能力很大程度上影响着国家兴衰，无论是我国几千年的历史，还是西方发达国家的历史，对此都多有印证。新中国建立以来一个相当长的时期，政府都只把财政视为服国家经济建设的一个工具，对税收、财政支出、预算管理与国家治理与政局稳定的密切关联认识不足，以至几乎快陷入了“塔西佗陷阱”。三中全会《决定》、《关于财税体制改革的总体方案》将财政上升到了“国家治理的基础和重要支柱”、“实现国家长治久安的重要保障”，可以说是一种应时之举。

     对于修订后的预算法，有学者提出在加强人大的预算监督方面没有实质性的举动。我同意这个观点，而且也认为，如果从国家治理的角度看，预算法的确应当适度超越财政部门以此进行预算管理、进而停留在工作程序和具体管理要求的层面。但兹事体大，涉及国家政治制度、政府结构、权力配置、人员关系等诸多极其深刻而复杂的方面，一本区区的预算法承载不了如此重任。

     看来加强人大预算审查是一个长期的事，也需要边走边学、“摸着石头过河”。为了知道“对岸”在哪里，不妨参考一个美国国会是怎样进行预算审查的。

首先要说的是，美国预算包括两个大的阶段，一是行政预算（也称总统预算，相当于我国的政府预算），二是国会预算。所谓国会预算这个过程，就是我们所谓的人大预算的过程了。美国国会如何进行预算审查呢？

首先，美国国会有完备的预算组织。一是国会预算办公室，这是一个无党派立场、专门负责预算的技术性事务的机构。总统的预算报告交到国会以后，先由他们进行解读，然后切分，分送给各个专业委员会。二是参众两院的预算委员会、拨款委员会和授权委员会，前两个委员会负责审查预算、后一个委员会负责向政府拨款。三是各委员会，分别负责审核本领域的预算材料，这是个十分重要而关键的机构，是真正进行预算详细审查的机构。专业委员会分工很细，在参议院这样的委员会共有26个、众议院有16个。

二是预算审查。首先是专业委员会审议。各分委员会拿到总统提交、预算办公室分发过来的预算材料后，就开始审议，这个审议过程时间很长、过程很多、程序很复杂。仅从节点上看，就分为辩论、质询、听证、投票几个环节，其中每一个环节都有很复杂、细致的规定，甚至包括每一位议员的发言时间也有规定。议员们进行预算辩论时，如有不清楚的地方，通常会把涉及到的相关部门的负责人叫到国会来作证、有时还要请社会上的相关人员参加。在这个过程中，最重要的一点就是公开，所有与预算相关的机构、人员、媒体、公民都可以通过一定的渠道和方式参加进去到预算过程之中（连我在美国时，也去听过国会的预算辩论）。在质询、讨论的过程中，大家吵作一团，有的议员为了说明自己观点正确，把有利于支持自己观点的个人、组织都带到现场来申诉，有些利益集团在这个过程表达自己的观点，美国C-SPAN电视台对国会讨论进行全程直播，任何时候打开电视都可以看到他们在讨论，讨论什么事儿，谁说了什么话，谁和谁掐起来了都看得清清楚楚。这就是国会预算过程中的公共参与。顺便说一下，预算公开的实质是预算的公共参与，不把握这一点，仅仅是公开国家账本老百姓仍然不满意。

三是投票。在辩论、质询以后，委员们就是否通过预算报告进行投票，规则是简单多数，五分之三以上通过即可。投票结束以后，要对行政部门提交的预算形成一个书面意见。至此，各专业委员会的预算审查才告结束。

四是众议院和参议院投票，先众议院、后参议院，顺序不可颠倒，投票规则仍然是简单多数。这个过程是美国预算过程中最吸引眼球的一个阶段，充满了政治机锋与对决，端是十分好看。

五是在两院投票通过预算报告后，形成美国国会预算中最重要的文件——预算决议。什么叫预算决议？简单的说，它是对未来年度预算收入支出、赤字或盈余的总额以及在各个功能分类之间的分配，以全面反映国会在预算方面的意图与管理预算的方法。换句话说，美国国会通过预算决议的方式决定了政府在未来一个相当时间内财政收支水平。预算决议表明了美国国会的预算功能之一是总额控制，即控制政府在多个财政年度内的整个收支总水平。多个财政年度到底是多少年？我问过一个美国预算专家，他想了想告诉说我可以做到30年！换言之，预算决议规定了政府在未来相当长时间内整个收支水平，政府在未来的很多行动的空间被锁定在这个天花板之下。这就是国会对于政府的预算控制！当然除了总额，预算决议还在确定主要类别的未来支出水平，如国防花多少钱，国际事务多少钱，科技事物，能源、农业多少钱，等等。通过确定总额和主要大类的资金水平，国会就管住了政府。所以美国国会管理政府不是去管政府今天是买了一瓶酱油还是打了一瓶醋，不是管今天拨出去的钱用得是不是合理、合规，它基本不管这些，有另外的法律和机构对此负责。总之，国会的预算功能主要体现在管总额、进行总额控制上面。

六是预算授权与拨款。国会通过预算决议以后，就要进行预算授权，即赋予政府部门有花钱的权力，当然花钱的意思就是做事。然后就进行拨款。在美国历史上，曾发生过国会拨了款，总统不按拨款的方式去花钱的事，后来国会就出了一个法案，宣布总统对拨款有意见可以提出来，国会45天之内回复，如果回复以后总统还自行其事，国会就向最高法院对总统提起民事诉讼。

七是审计与问责。在美国，负责对政府执行进行审计的是美国审计署，直接对国会而不是对政府负责。对于审计出来的问题，依法问责，即使总统，也无法外之力。

可以看出，美国国会履行其预算审查的功能时，首先是组织健全，既有专门负责解读预算的技术机构，也有专门讨论某一方面预算安排的专业委员会，还有负责总体协调并达成预算协议的两院。其次是程序严格，从收到行政预算开始，到最后通过预算，都有明确的时间要求与相应的议事规则。三是注重预算审查过程的公开与公众参与（必须指出，美国的行政预算过程并不对公众开放），公民参与预算有灵活开放的渠道。四是着眼于总额控制与长期计划，一般情况下并不涉足到政府执行预算的过程之中。五是审计与问责。整个预算审查过程环环相扣，非常精巧严密。

鉴于我国整体还没有完成现代化进程，人大的预算审查自然也有一个慢慢发育的过程。好在预算法已在一定程度上开启了这一进程的始端。套用一句话：不要急，慢慢来！