李晓凤：社会工作人才队伍的专业化、职业化新发展

来源：广东社会工作

作者：李晓凤 深圳大学心理与社会学院教授，已获中山大学人类学系历史学学士学位、香港理工大学社会工作文学硕士、香港理工大学社会工作方向哲学博士，曾任武汉大学副教授。

社会工作人才队伍的专业化职业化新发展是一个较宽泛的议题，我主要从深圳社工人才保障的政策创新与立法角度，谈谈社会工作职业化专业化的新发展。今年农历新年之前深圳市盐田区政府率先在全国发布了1+3政策文件，其中一线社会工作者工资分为3个层次9个级别，第1级工资是每月15500元，每年256722元。这个政策文件是我主持的《深圳市盐田区社会工作人才激励体系研究》课题的研究成果；同时，我率领研究团队正在开展深圳社会工作立法研究。这两个课题均从社工人才激励保障、社工职责与职业体系发展等角度，提出了社会工作者的职责定位、职业生涯发展、职业薪酬提升及人才激励问题。

我认为，为了持续保证一线社工的服务质量，让社会工作专业变得更加有力量，仅仅讲社工情怀是不够的，应从人才保障与激励角度，让助人的社会工作“天使”有尊严的生活。如此，借助社工人才激励政策与立法保证的发展契机，中国社会工作在10年发展的“临界点”上，仍然可以窥见到“希望”的远景，让社工专业走得更远！以下我从四个方面谈谈我的看法。

第一、社会工作人才队伍的专业化职业化困境。

在中国社会工作的嵌入性发展模式中，伴随人员、服务与制度的嵌入，社工既要快速适应中国行政化的服务体系又要保持专业的独立性，既要完成基层政府的期待又要完成专业交代，既要遵循社会工作国际化通则又要寻找本土发展空间甚至创造本土服务模式。这对年轻的社工来说是一个严峻的挑战，势必面临专业化职业化的发展困境。

比如，民办社工机构怕“丢标”，在整个服务传送中以评估为中心，为了评估（而不是服务）而评估。相应地，机构行政管理者十分重视管理主义背景下的规范化与文书标准化，致使社工变成了“写工”，不是“做工”，未深入到服务对象之中提供“外展服务”。随之，在行政化的用人单位中，社会工作者变成了上班打卡、写文书、贴海报等，逐渐“官僚化”并远离了社工的专业使命。与此同时，社会工作者的专业性自主性渐渐弱化，难以彰显“专业的不可替代性”，其主要表现如下。其一、个案工作“会谈化”。既缺乏个人层面的微观诊断与治疗技术，又缺乏从宏观结构分析个案问题，不能从个案的宏观层面倡导社会改良。其二、小组工作“游戏化”。因缺乏小组动力分析，不能将康娱性的游戏小组，转变为意识醒觉自升小组与自助互助小组，直至培育居民的自组织。其三、社区工作“临时化、碎片化”。因社区定位不清楚，致使社区服务项目没有特色，并缺乏社会动员与跨界资源整合。其四、服务成效数量化。即重视服务数量评估，弱化服务质量评估，并且割裂微观与宏观社会工作。相应地，只有短期服务成效，缺乏中期的“社会行动者”评估、以及长期的影响公共政策与社会政策改变评估等。其五、在“嵌入性发展”中行政化。既没有形成中国本土社会工作的实践智慧，也没有在“新时代”的社会发展脉络中形成中国社会工作特色的话语体系。

在上述工作压力尤其是文书压力下，许多一线社工患有文书“拖延症”，加之薪酬较低，在珠三角高成本的生活压力中感觉很“累”。由此，一线社会工作者流失率较高，职业认同度低，其专业服务难以实现多元交代。我认为，造成上述困境的“瓶颈问题”，不仅仅是社工的情怀问题，更重要的是如何保障这个群体的工资待遇及建立社工人才激励体系。如此，才能吸引高层次高素质的一线社工，逐步完成中国社工的本土化创新。正如我前面所分析，中国年轻的社会工作者在完成社会工作的“嵌入”、“转轨”、“创新”之中，没有国际社工经验可以借鉴，他们需要在本土社工实践中去嵌入、去发展、去创新，以此发展中国社工的本土实践智慧及形成本土社工话语体系，这是一个非常重量级的工作，需要年轻的社工创造世界社工的奇迹。但是，目前一线社工的薪酬不能吸引名校社工专业的高级人材，难以保障一线社工的不流失，难以让大多数社工在坚守专业使命中有力回应中国本土社工的各种挑战。因此，迫切需要从政策和立法入手，关怀年轻的社会工作者群体，保障并完善现代社会工作职业制度尤其是酬薪激励问题。

第二、社会工作人才队伍建设的政策创新。

2017年深圳市盐田区民政局委托我主持了盐田区社会工作人才激励体系研究课题。在文献回顾之前，课题组在“盘点”盐田区社会服务项目时发现，盐田区社工职业化专业化存在较大的困境，其主要表现为：一是收入偏低。从深圳市一线社工的薪酬看，2007年深圳市政府购买价是每年每人平均工资7万元，月平均工资3233元，2016年上升为每年每人9.3万元，月平均工资7480元，但扣掉各种费用后，2016年社工实际到手的工资低于市平均水平。二是盐田区社工流失率高于深圳市。以2016年为例，深圳市社工流率小于20%，但盐田区社工流动率为33.6%。盐田区社工流失率为什么如此高呢？课题组认为，其中的一个痛点问题或深层次原因是社工人才激励政策滞后。因为深圳市社会工作“1+7政策文件”是10年前颁布的，10年之后深圳市物价房价涨了几倍，而人才政策与工资并没有较大的改变。同时，深圳市级层面出台“一线社工酬薪提升与人才激励政策”阻力多、压力大，盐田区则可以率先做出小规模的试验探索。

在上述背景下，我迅速组建跨地区的研究团队，在短短的一年时间中全力投入课题研究及展开了“攻坚战”，最后形成了1个核心文件与3个配套性文件，即“1+3政策文件”。之后，经过盐田区民政局、盐田区社协的修改之后，2018年农历新年之际盐田区政府在官网上公布了“1+3政策文件”，随后社工圈微信刷爆了这条信息。课题组认为，盐田区社会工作“1+3政策文件”的正式出台，对于推动中国社工职业化专业化的“跨越式转变”具有划时代意义。简单地说，这个政策制度至少具有四个创新：一是创新社会工作人才定级，破解社工职业发展的 “天花板”困境；二是创新社工人才薪酬分配，破解社工“干长干短一个样”困境；三是创新社工人才监测评价，破解社工“干多干少一个样”困境；四是创新社工人才激励路径，激发社工提升专业素质与拓展服务项目，破破解社工“专业不可替代性”的困境。

概括地说，在“1+3政策文件”中，1个核心文件是“盐田区社会工作人才队伍建设实施意见”，即总纲。包括指导思想、基本原则、主要目标、工作重点.、实施步骤、政策措施、具体要求等，其中每个部分都有详细论述。比如，基本原则包涵坚持党委领导、政府引导、社会协同；按需设岗、以岗定薪、评聘结合；引进高端、保障基层、稳定一线等。又如，在政策文件的实施中强调民政部门负责、多个政府组织（人力资源局、教育局、司法局、卫生局、工青妇、财政委、宣传部、组织部、住建局等）共责实施。无疑，核心文件的功能是统领盐田区社会工作人才总基调，发挥社会工作者保民生、化解社会矛盾的专项社会治理、以及调整社会关系的基本公共服务功效，也指明了盐田区领先深圳市建立社会工作人才职业发展的路径 。而3个配套文件如下：

其一、《盐田区社会工作人才职业分级与晋升管理办法》。这是一个“基石性”文件，提出了社会工作人才4层9级的职业分级(见下表)。其中最高的1级工资是每年每个社工为256722元，应发工资是每个社工每月为15500元，也有最低层的9级工资。换言之，不是每个一线社工都能拿到10000元以上，这个薪酬体系是不断激励社工发展的。

其二、《盐田区社会工作人才激励办法 》。这是一个“补充性”文件，提出了梯级人才（领军人才、中高级人才、一般人才）的激励途径与方法。同时，激励标准诸多，如职业资格证书、课题研究、项目创新、新服务岗位开发、重大疾病救助、住房补贴、职业责任险、慰问金、培训交流、进修激励(如在职攻读社工硕士)、行业平均奖等，均拿入了人才激励范围。由此，拓展并提升了社会工作激励范围和措施，以吸引高端人才服务盐田 。

其三、《盐田区社会工作人才监测评价实施细则》。这是一个“保障性”文件，是监测社会工作人才激励体系实施效果的有效工具。课题组参照美国、澳大利亚、韩国、中国港台与内地社会工作人才评价体系，通过专家权重法调查等，建立了盐田区社会工作人才评价体系与考核标准。这个评价标准在重视社工的思想道德、专业价值观、工作态度之时，突显了能力为本与成效评估，将自评与他评相结合，重视并相信社工自评，评价指标尽量简洁。此外，在监测评价中也加入过程评估，如问责、突击检查等监察。如果评估与监察不合格，则实施退出机制。

第三、深圳社会工作立法研究的初探。

我觉得一线的社工很苦，很多是从志愿者转过来，他们没有接受社会工作本科的严格训练。同时，社会工作者的职责不清，权力与义务不明晰，致使许多一线社会工作者承担了繁重的行政性工作摊派、专业服务空间被挤压，并要求撰写高水平的文书，这是非常苦恼之事。但是，一线社工因怕用人单位的“差评”不敢推御行政工作。对此，如何帮助一线社工呢？我认为，应从社会工作立法角度来回应上述问题。如此，我率领研究团队从去年开始承接社会工作立法研究课题。在《社会工作与管理》2018年第2期杂志上，我们发表了前期研究成果。

无疑，社会工作立法主要回应的是社会工作者福利待遇较低，职位不高，晋升途径短缺，部分人力遭到挪用，工作日益繁重以及社工流动性偏高等问题。在前期研究中，我们主要是借鉴了台湾《社会工作师》立法经验。台湾社会工作从1977年开始面临着深圳社工职业化专业化发展的相似困境，但台湾社工界为推动专业发展与争取权益奋斗了20年，最后推动了《社会工作师》立法的出台，促使台湾社会工作职业化迈向跨越式发展。从这个角度看，开展社会工作立法研究，能够有力回应深圳社工职业化专业化困境。比如，许多民众不明白社会工作者是干什么的，将社工等同于义工。同时，诸多用人单位不清楚社工的职责，常常让社工做义工或抄写行政文书等，但又觉得社工的服务没有“专业不可替代性”。对此，通过社会工作立法，可以从法律上确定社会工作者的职责，区分社会工作者的核心服务与边缘服务等，让社工有一定的专业服务空间与专业自主性，以确保专业服务质量、维护服务对象的权力。同时，社会工作者面临服务对象投诉、社工机构陷入管理混乱以及涉及职业伦理困境或法律纠纷时，也可以依靠社会工作立法来处理。总之，深圳社会工作立法主要回应的问题包括确立社会工作职业地位，监管社会工作服务质量，维护服务对象合法权益，规范行业组织运作等。而社会工作回归法制轨道，可以较好保护社会工作者、服务对象及社工机构，促进深圳社工迈向专业化职业化的发展。

不过，通过比较深圳与台湾社会工作立法，课题组发现，深圳社会工作立法的基本思路不同于台湾，其主要表现为：其一、以政府为主，由民政局牵头自上而下推动社工立法。因为中国政府主导立法进程快、效果好、权威性好，这不同于台湾“自下而上”的路径。其二、立法过程应注重“专家参与和民间参与”的并重。其三、以制定社会工作法为最终目标。深圳可以先制定主体的《社会工作者条例》，但先制定这个条例既耗时耗力，又容易引起与现行民政法规的冲突。这样，深圳应将制定《社会工作条例》作为优先目标 。此外，课题组认为，深圳社会工作立法的基本框架包括：总则，社会工作者，社会工作机构，政府社会工作职责、社会工作行业协会，法律责任；附则等。

第四、社会工作人才队伍专业化职业化的新发展。

2018年1月23日，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅委托专家学者撰写了“职业化背景下深圳市社工行业发展存在的问题与建议”，并呈报给了国务院。笔者认为，我国社工人才队伍的职业化专业化虽然面临着诸多困难，但通过政策与立法创新，我们有理由相信，社会工作将有着广阔的发展空间。这是因为，如果社工人才激励有了政策与法律保障，比如像深圳盐田区政府一样，敢于把一线社工最高工资定为每人每年256722元，一定能吸引优质的社工人才，以有力回应社工流失率较高、服务质量较差等问题。同时，未来中国社工的专业化职业化发展也会加速，并在回应我国社会问题与增进人民福祉中建立起中国特色的专业社工话语权、话语体系。

最后我想说，面对中国社工现今的发展困境，我们不要太急。因为西方社工经历了100年，中国和深圳只有10年。展望未来，随着中国政府购买服务与购买岗位工资的增加，无论是沿着社工体制外的嵌入，还是体制内社工内生模式的发展，社工的专业性将渗透于不同的社会建设及社会服务领域。从这个角度看，借助社工人才激励政策与法律制度的创新，越来越多的高素质社工将在不同场域展开跨界合作，并采用结盟模式推进中国社会服务与公益项目的融合及创新。到那时，中国社会工作会变得强大有力，中国特色社会工作模式也会慢慢生成。不仅如此，社工专业服务可以协助人民获得更多选择生活的自由，获得生命的尊严及通往幸福生活之路。