反思中国新的“万里长城”

——大规模围填海活动威胁中国滨海湿地的生物多样性

中国滨海湿地的重要性

中国滨海湿地面积达580万公顷，孕育着丰富的生物多样性，是区域发展的基石，有230余种水鸟在此栖息，种类占全球25%；数以百万计的水鸟每年的迁徙途中都需要在这里补充能量。2011年，中国滨海湿地的水产品产量为2800万吨，接近全球总产量的20%。这些湿地还是许多水生生物产卵和育幼的场所，它们不仅是远洋渔业的基础，而且对海洋生态系统的稳定其中关键作用。滨海湿地能够吸附来自于陆地的日益增加的污染物，在台风等极端气候来临时，是保护沿海居民生命和财产安全的一道生态屏障[3]。滨海湿地可以提供很多直接或间接的生态系统服务功能，如营养物循环，碳封存、旅游和休闲娱乐等。据估算，尽管中国滨海湿地的面积不到全国所有生态系统总面积的1%，它们每年提供了价值2000亿美元的生态系统服务，占全国所有生态系统提供的生态服务总量的16%。

海岸线的变化及其后果

全球的海岸线都已发生了巨大的变化。从古至今，修建海堤在海岸线变化中一直扮演着关键角色。传统意义上，修建海堤是为了发挥其保护海岸线的作用，避免海岸侵蚀，使沿海居民的居所免受海浪和潮汐的影响。然而，在近几个世纪，人们修建海堤的主要目的是为了围海造地，用于工农业生产。这导致大量滨海湿地及其无法估量的生态系统服务价值的消失。

最近几十年，公众和政府部门逐渐认识到了滨海湿地的重要性。一些国家出台了相关的管理政策，例如欧洲的“海岸带综合管理政策”及美国的“湿地零净损失”政策等。这些政策的实施使得湿地丧失的速度有所减缓，在一些国家，湿地的面积甚至还有所增加。

与上述情况相反的是，在中国，滨海湿地的围垦速度不断加快。 从1950年到2000年的半个世纪里，平均每年围垦的滨海湿地面积达24000公顷，这导致全国一半面积的滨海湿地在这50年间消失了。在2006-2010年间，为了满足沿海地区的快速城市化和经济建设对土地资源的需求，平均每年有近40000公顷的滨海湿地被围垦。过去的20年间，建有海堤的海岸线长度增加了3.4倍，在2010年达到了11000公里，占我国18000公里海岸线总长度的61%，而20年前仅占18%。

如此大规模的围填海工程通常伴随着引进促淤的外来物种（如互花米草）和抽沙，这严重损害了生物多样性及其相应的生态系统功能，在不远的将来还会造成更严重的后果。中国滨海湿地的减少是东亚-澳大利西亚迁徙路线上水鸟数量快速下降的主要原因，目前这条迁徙路线上的受胁水鸟种类占全球受胁水鸟种类总数的19%，是全球所有迁徙路线中受胁水鸟比例最高的一条。滨海湿地被围垦和开发后，从原来的污染物聚集地变为了污染源：如码头和工厂排放的污染物，农田中排出的营养盐和杀虫剂，以及水产养殖排出的抗生素等化学物质等，最终导致近海和海洋环境的恶化。在未来可预测的全球气候变化和海平面上升的背景下，滨海盐沼湿地的丧失将使沿海地区的居民在遇到极端天气的时候更容易受到海啸、风暴潮等来自海洋的威胁。据估计，围垦导致滨海湿地的生态系统服务价值每年损失310亿美元，约占中国海洋经济总产值的6%。

滨海湿地围垦的驱动力

中国滨海湿地丧失是由多重因素造成的，包括缺乏国家层面上的湿地保护立法，过度重视经济增长，不同政府部门以及中央和地方政府之间在湿地管理目标上的冲突，对湿地价值的低估，以及一些法律和法规对“湿地”这一概念的错误解释。

实际上，中央政府在湿地保护方面已经采取了一系列的措施。例如，在2000年颁布了中国湿地保护行动计划，在2004年制定了全国湿地保护工程规划。在沿海地区，已经建立了35个国家级自然保护区，14处滨海湿地被指定为国际重要湿地。然而，多个政府部门具有管理滨海湿地的权限。政府权力的碎片化导致了行政职能的冲突和重叠。另外，缺乏国家层面上的湿地保护立法，这使得湿地保护缺少法律保障。在实际操作上，破坏湿地的法律成本非常低，甚至不需要对破坏湿地承担任何责任。中国的土地法仍将湿地定义为“未利用地”，并鼓励对 “未利用地”进行开发。此外，在对滨海湿地围垦项目进行环境影响评价的时候，通常关注围垦项目对渔业资源造成的损失、对周围环境的污染以及其他对周边居民所带来的直接影响，而在很大程度上忽视了滨海湿地围垦对生物多样性和相关生态系统服务所造成的损失。

自从上世纪70年代末中国实行改革开放政策以来，经济的增长一直是评估地方政府政绩的主要指标。因此， 地方官员倾向于发展能够在短期内直接带来经济效益的项目。虽然中央政府最近在评估地方政府的政绩时加入了环境保护方面的指标，但这种调整是否有效仍有待进一步观察。湿地所发挥的生态服务价值大部分都是长期性的和间接的，因此，这些价值被严重地低估了。相比之下，围垦湿地能够直接获得土地资源并在短期内便可给相关行业带来直接的经济效益。此外，中国的土地所有权属于国家，地方政府通过出售围垦获得的土地的使用权可以获得巨额的利润。

围垦所带来的巨大利益使得地方政府想方设法避开中央政府颁布的湿地管理的规定。 例如，中央政府规定，超过50公顷以上的围填海项目必须经中央政府一级的单位审批。但地方政府经常把大的围垦项目分割成多个小的围垦项目，这样就可以避开中央政府部门的审批。一些地方政府强制当地的国家级自然保护区更改保护区的边界范围，以便合法围垦和开发原本位于保护区范围之内的滨海湿地。由于围垦和开发项目缺乏在国家层面上的统筹规划，沿海各省份之间也缺乏协调，很多项目重复建设，这给国家层面上的宏观调控带来很大困难。

未来滨海湿地围垦的趋势及对策

2012年，国务院批准了国家海洋功能区划（2011-2020），提出“加强对围填海工程的管理，合理控制围填海规模。”然而，根据沿海省份制定的海洋功能区划，到2020年，将有25万公顷的滨海湿地被围垦用于基础设施建设，还有大面积的滨海湿地将被围垦用于农业等用途。预计在2010-2020年间，滨海湿地的围垦速度将达到每年6万公顷。因此，如果不能立即采取有效的措施，滨海湿地丧失的势头将不会减缓。

首先，需要建立国家层面和地方层面的湿地保护立法，通过法律规定湿地的最小保有面积，实现湿地“零净损失”的目标。这一目标的设立应建立在对滨海地区的生态、水文和社会经济等多学科综合研究的基础上，阐明不同区域湿地的重要性、敏感性和脆弱性，并回答在不破坏滨海湿地完整性的前提下，在哪里可以围垦，什么时候可以围垦以及可以围垦多大面积等问题。

其次，国务院应设立一个直属机构来协调与湿地管理相关的多个政府部门的功能和职责。滨海湿地围垦的规划应在国家层面上制定，以实现可持续发展的战略目标。对滨海湿地围垦项目应进行严格的环境影响评价，在评价时需要考虑在不同区域进行的多个围垦项目所带来的累积影响。

第三，需要建立对造成生态损失的政府部门的问责机制。对地方政府来说，非常重要的一点是改变经济发展的模式，减少对土地增量的过度依赖，提高对现有土地的附加值和利用效率。

最后，需要开展对湿地生态系统服务和可持续发展观的宣传教育，提高公众保护滨海湿地的意识和对滨海湿地保护的认同。

总之，滨海湿地过度围垦对社会经济和生态环境带来了不利的影响，其后果已经开始显现。为了实现“生态文明”的目标，支持中国的可持续发展，各级政府部门必须高度重视滨海湿地及其生态系统服务的保护。现在应该反思建在中国滨海湿地上的新的“万里长城”。