饱受争议的社会抚养费终于掀开面纱一角。

　　9月18日，审计署发布审计报告显示，2009年至2012年5月间，重庆、甘肃、云南、四川、陕西、江西、湖南、湖北、河北9省市、45个县共计收取社会抚养费28.12亿元。其中，重庆5县最多，达9.25亿元，甘肃5县最少，为2745.81万元。

　　审计报告同时显示，社会抚养费征收标准混乱，漏征、擅自挪用、截留款项等情况已是普遍现象。45个县向征收单位和计生部门违规拨付的社会抚养费，总金额约16亿元。

　　这是中国在开征社会抚养费11年以来，首次对基层社会抚养费的管理、使用的审计情况进行公布。

　　“此次对社会抚养费的审计是一次摸底。”一位接近决策层的人士告诉《财经》记者，“从审计结果来看，各种问题还是比较严重的。今后社会抚养费的监管将趋于严格，但是不会收归中央，短时间内也不会取消。”

　　征收社会抚养费众所瞩目，其征收标准、收取办法、资金监管和使用，甚至其本身是否应该废止，一直引来各界的关注和争论。在计生政策调整呼声渐高，放开二胎的传言流布的背景下，对于社会抚养费的审计也引发更多联想。

　　底数不清

　　按官方定义，社会抚养费是为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。据此，社会抚养费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。

　　社会抚养费的前身是上世纪80年代初期的“超生罚款”，1994年改称为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。在2002年开始实施的《人口与计划生育法》中，赋予“社会抚养费”以正式的法律地位，同时开始实施的《社会抚养费征收管理办法》(下称《征收管理办法》)，则对征收的标准、程序、管理作出更加具体的规定。

　　然而多年来，社会抚养费却是一笔糊涂账，因底数不清、标准混乱、用途不明等问题，屡屡遭到抨击。

　　2013年7月11日，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生部门、财政厅(局)提出信息公开申请，要求公布2012年度社会抚养费收支及审计情况。

　　一个多月内，吴有水收到来自北京、上海等17个省级计生或财政部门公开的2012年度社会抚养费征收总额，其他14个省份或未予回复，或回复称不能公开。

　　随后，9月1日，也是《征收管理办法》实施11周年之时，京、鲁、粤、沪等地14名女律师“增援”吴有水，追问社会抚养费去向，并致信审计署询问是否属审计事项，同时向未公开的14个省份再次申请公开征收总额。

　　给吴有水回复的17个省份2012年度社会抚养费总额超过165亿元。其中，经济相对落后的江西省，以33.87亿元位居第一。人口大省四川，去年共计征收社会抚养费24.5亿元，位居第二。其余各省的征收情况分别为：福建20.77元、重庆16.5亿元、河南15.99亿元、广西8.63亿元、湖北7.99亿元、云南2.2亿元、辽宁9100.19万元、吉林6771万元，海南最少，为2498万元。直辖市中，北京、上海分别征收社会抚养费4.02亿元和3645万元。

　　14名女律师之一的黄溢智告诉《财经》记者，审计署已对他们的申请给予答复，承认社会抚养费征收管理属于审计机关监督的事项，但审计署没有对全国社会抚养费组织过全面审计，不掌握各省市2012年度社会抚养费的全面情况。

　　截至9月25日，未公开的14个省份中，黑龙江省和青海省也予以了回复，其中，2012年黑龙江省社会抚养费收缴了4294万元，青海省则是350.48万元。

　　“加上这两个省，不影响大局，19个省市的总额仍是165亿元左右。”吴有水说。他同时表示，对未按照《政府信息公开条例》予以公开的其他省份将采取进一步措施，“可能会起诉，并会向县一级政府提出申请”。

　　对于社会抚养费的全国总数，至今没有数据公布。国家卫生和计划生育委员会(下称卫生计生委)内部人士的估算为“几百亿元”，与吴有水得到的数字可相印证。

　　征管乱象

　　吴有水认为，现行社会抚养费的征收和使用过程存在着许多不规范甚至违法的行为，这亦在审计署公布的报告中得到了印证。

　　卫生计生委内部人士告诉《财经》记者，在北京、上海这些大城市，社会抚养费的收取相当严格，“查也查不出什么问题，但是县乡一级，尤其到农村，就比较混乱”。

　　综合同一天公布的9份审计报告，可以看出一些共同的问题。

　　首先计划外生育人口底数不清，少报、漏报问题严重。45县少报计划外生育人口2.11万人，漏报1.42万人。同时，

　　很多地方的征收标准不统一，自由裁量权偏大。《征收管理办法》确定，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为征收参考基本标准，具体的标准由各省地方性条例予以规定。

　　比如，陕西省规定，计划外生育一个子女的，对夫妻双方分别以所在地的城镇居民人均可支配收入或农民人均纯收入为基数，一次性征收3倍以上6倍以下的社会抚养费。但到具体的征收中，这一标准难以落实。商洛市商州区计生局分别于2005年和2009年发布规定，根据该区2004年收入水平计算，超生一个子女的，农村居民按夫妻双方各0.4万元征收，干部职工按夫妻各2.6万元征收，城镇居民按夫妻各1.96万元征收。

　　按照政策，对困难家庭可实行分期缴纳，执行中亦充满弹性。如陕西省规定：执行分期缴纳的，第一年缴纳数额不低于征收总额的40%。但靖边县对于部分家庭经济困难的计划外生育者，第一年缴纳金额由执法人员与当事人协商确定，其中对城镇居民最多的征收6万元，最少征收2000元；对农村居民最多的征收1.8万元，最少征收500元。

　　此外，还有部分征收单位擅自减免征收金额。商州区城关镇计生办2009年共对43人征收社会抚养费27.3万元，但对其中14人不同程度减免，少征社会抚养费2.9万元。

　　卫生计生委人士表示，基层的确存在自由裁量的情况，“县里计生委的头头，他的亲戚可能就可以少交点”。

　　跨省来看，此次接受审计的45个县中，重庆人均收取15520.13元，为最高，云南垫底，只有4314.38元，由此可见标准差异之大。如果比照此次未被列为审计对象的北京市，差距将更为悬殊，比如，海淀区的征收标准为每超生一人30万元。

　　按照《征收管理办法》的规定，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，并纳入地方财政预算管理，“任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分”。

　　但从审计结果看，截留、挪用社会抚养费的现象普遍。如重庆有6800余万元未按规定及时缴入国库。忠县财政局人为调整财政收入，将社会抚养费6797.87万元滞留到第二年才上缴国库。酉阳县龙潭镇将社会抚养费挪作他用。

　　云南省规定，代征机关应当在收到社会抚养费之日起两日内上缴国库。但是审计涉及的5个县在2009年至2011年，分别有10.18%、27.33%、12.41%的社会抚养费至年末都未上缴县财政。这些资金在征收人员、计生部门和财政专户等环节沉淀下来，时间最长的接近两年。

　　而在未上缴款项中，部分资金被挪用、坐支。如云南省会泽县金钟镇、者海镇分别坐支社会抚养费及计生罚款63.71万元、53.18万元用于部门经费开支；金钟镇计生部门两名工作人员将所收330.2万元存入个人账户并加挪用。

　　挪用的方式，则是五花八门。云南金平县勐拉乡的一名计生干部，将资金违规存入个人账户并提现用于就医等支出，更普遍的则是部门用于接待费、提成奖等支出，甚至以不开收据的现金形式收付，建立“小金库”。

　　还有的地方违规下达征收任务。四川5个县均存在向乡镇下达社会抚养费征收任务的问题。为完成年度任务，蓬溪、岳池两县的48个征收单位从其他资金借款垫付或采用“空转”方式虚缴社会抚养费6371.95万元。

　　受审计的县普遍违反“杜绝按比例返还社会抚养费，以及作为标准拨付计生经费的现象”的规定。甘肃皋兰县和环县均明确规定，按社会抚养费征收任务数的80%和90%向县乡计生部门拨付计生经费，2009年至2012年5月，两县共拨付1982.69万元。

　　卫生计生委内部人士透露，根据收支两条线的原则，社会抚养费要纳入地方财政预算，一般来说，地方不敢公然返还给计生部门，“但往往是交得多的单位可以向财政多申请一些经费，算是照顾”。

　　何去何从

　　一份局部的审计报告就将社会抚养费的重重乱象暴露无遗，它应何去何从？

　　中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌认为，从抚养费本身来讲，该怎么收就怎么收，有法就要依，任何收费都应当规范。

　　而在清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任王丰看来，核心的问题是，“社会抚养费征收的依据是什么”？

　　“官方对社会抚养费的根据是多生孩子就多占有公共资源，这个公共资源狭义上是衣食住行、教育、医疗等，从广义上说则包括水在内的自然资源。”王丰说，“但这站不住脚，广义层面，你不能说一个人多呼吸了空气就多占用了自然资源，至于水资源的使用都是要付费购买的。狭义地讲，现在跟计划经济时代不一样，衣食住行、找工作都要靠自己，所以也谈不上增加社会的负担。”

　　另外一个需要弄清的问题是，“既然叫社会抚养费，那么收取的费用到底是否用到了社会抚养上？或者说，社会抚养费到底抚养了谁？”

　　王丰表示，不论从审计结果还是从现实来看，社会抚养费收取和使用的过程都存在寻租腐败的空间，某种意义上成了“官员抚养费”。所以他认为，“社会抚养费征收依据不足，用途不明，应当马上废止。”

　　清华大学教授、全国政协委员王名曾在2011年全国“两会”上提交《关于停止征收“社会抚养费”的建议案》，对社会抚养费的制度缺陷做出剖析：名义上要补偿的是“社会抚养”和“社会负担”，实际上要惩罚的是当事人；形式上的标准是当地的人均收入，实质上却是“当事人的实际收入”；表面上是统一立法、统一管理，实际上却是各自为政、自由裁定。

　　王名认为，上述问题带来了越来越严重的社会后果：巨大的征罚力度和强制执行导致一部分弱势家庭陷于赤贫，甚至一些“超生”孩童流落街头；缴费的压力之下，可能导致堕胎、弃婴、贩卖儿童等现象，严重侵犯妇女儿童权益，加剧了社会不平等与不公正；社会抚养费的征收标准多重、自由裁量空间巨大，极易滋生腐败，加剧干群关系对立；使得已经被压抑的生育意愿继续走低，最终势必带来长期的超低生育率，这将加剧中国因人口增长停滞和严重失衡的人口结构而带来的“老龄化”“用工荒”等社会问题。

　　此次审计结果也显示，45个县在2009年至2011年间人口出生率普遍降低，控制在14‰以下，达到并稳定在国际低生育水平。

　　按照人口学理论，生育率2.1才能达到世代更替水平，低于2.1和2.0以下被称为低生育率，1.5以下则是超低生育率。王丰等学者的测算表明，中国已处于超低生育率水平，计划生育政策亟待放开。

　　“审计社会抚养费与放开生育政策没有直接关系，但人口政策的调整对社会抚养费有冲击。”王丰说，“一旦放开二胎，作为维护一胎制度的社会抚养费也就自然消解，因为计划外的都变成计划内的了。”【作者：《财经》记者 舒泰峰 李涵雯 】