新土改或以地方试点先行带动突破 嘉善或再试点
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□本报记者 张敏
随着广东南沙新区探索集体用地流转改革首次明确，土地改革试点的“星星之火”正在铺开。中国证券报记者近日获悉，十八届三中全会有望对土地改革做出总体部署，未来一段时间土地改革具体路径倾向于地方先行试点，然后带动制度突破。
其中，浙江嘉善和杭州、广东南沙、安徽宿州等，有可能成为新一批“吃螃蟹者”，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等方面试点推进。在总体方向上，促进农村集体建设用地流转、将土地改革与金融领域结合、保障农民在土地流转中的权益将成为重要目标。
“以点带面”路径明朗
中国证券报记者近日从权威人士处获悉，十八届三中全会有望对土地改革做出总体部署，但在制度层面短期可能难有重大突破。未来一段时间，在土地改革具体路径选择中，地方试点先行，然后带动制度突破的模式可能更获青睐。
今年初，国土资源部在布置今年土地管理制度改革领域主要工作时，对农村土地制度改革着墨较多，包括深化农村土地产权制度改革研究和探索、深入推进征地制度改革试点、研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点、总结推广农村土地股份制改革经验和做法。
分析人士认为，这种侧重点将在十八届三中全会上有所体现，即农村土地制度的突破空间将大于城镇用地。
城镇化进程推进，对农村土地改革提出新要求。
权威人士表示，尽管具体内容尚不明确，但在未来的农村土地改革过程中，政策目标已明朗：促进农村集体建设用地流转、将土地改革与金融领域结合、保障农民在土地流转中的权益。这种方向与推进城镇化和经济增长、缩小城乡差距的目标相符。
5月以来，国土资源部针对不同的政策主题，组织多轮调研。尽管外界期待中央层面能有实质性政策出台，但多数分析人士认为，由于各地经济发展程度、土地资源禀赋等差异，“一刀切”的政策措施恐难以推出。未来政策路径将倾向于对不同类型试点进行深化，在合适时机进行推广，然后通过“以点带面”方式促进政策突破。
嘉善或再成“试验田”
在农村土地改革试点过程中，浙江无疑是先行者。知情人士表示，作为全国首个国家级县域科学发展示范点的嘉善，很可能被纳入“新土改”试点范围。
与嘉兴类似，嘉善的土改方式为“两分两换”，即宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。从2009年开始，嘉善尝试发放农村土地流转贷款，成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。
分析人士认为，将土地改革与金融领域结合，有助于提高土地流转效率，保障农民在土地流转过程中的收益，是政策鼓励方向。
杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式，有望以试点形式得到推广。6月，国土部部长姜大明和副部长王世元在杭州调研时指出，留用地制度(“土地换股权”为该项制度的重要方面)是杭州市保障失地农民权益、反哺村集体经济发展的一项重要举措，既有效推进征地工作，又持续保障失地农民权益，杭州要在现有基础上进一步探索完善，为征地制度改革探索出一条新路子来。
土地流转信托的推广也是大势所趋。近日，国内首款土地经营权流转信托——中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期问世。按照方案，上述土地流转信托试点在我国首批现代农业示范区中的安徽省宿州市埇桥区展开，首期流转土地面积为5400亩，远期目标约2.5万亩。类似的土地流转信托曾在福建沙县、湖南益阳有过探索。
《广州市南沙新区条例(草案)》近日起征求意见，明确了探索集体建设用地流转试点。海南也制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，尝试制度突破。
分析人士认为，土地改革将主要在现有方向基础上推进，实质性突破恐难实现。在具体实施过程中，业已做出尝试的城市可能再度“吃螃蟹”，成为新一批土地改革试点城市。
制度破局尚需时日
尽管有多个领域改革可期待，但短期内要想在制度上实现土地改革的根本破局恐非易事。分析人士认为，多项法律条文存在障碍，加之农村土地确权工作尚未完成，决定土地改革的制度突破恐不及外界预期。
权威人士认为，在十八届三中全会上希望土地改革实现上述突破并不现实。一方面，根据今年的“一号文件”，我国要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在上述工作完成前，无法实现土地制度根本改革。另一方面，由于《土地管理法》尚在修订过程中，其关键条款修改将面临重重困难。要改变城乡用地二元结构并非易事。
为满足新增的国有建设用地需求，在现有基础上挖潜可能更为现实。其中，国土部今年多次部署的城镇低效用地开发试点，极有可能在十八届三中全会后推开。今年国土部多次力推土地集约节约利用，目的同样在于提高土地利用效率。
按照国土部规划，征地制度改革试点可能在不久的将来推进，但不会在大范围内动摇这项制度本身。业内人士认为，为防止突破土地指标，城乡用地增减挂钩制度将在未来一段时间内，继续作为规范用地的主要制度而存在。
尽管土地改革预期强烈，但为防止土地粗放和违规利用，有关部门在对城镇建设用地指标的制定和审批过程中，仍将维持严格标准。