铁路管理大家谈--专访人大重阳高级研究员罗思义

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<article><section data-type="rtext">铁路管理大家谈--专访前伦敦经济与商业政策署署长、人大重阳高级研究员罗思义(John Ross)【环球网报道 记者 郝珺石 乌元春】多年来，中国社会要求铁路改革的呼声一直不断。今年3月10日，中国撤销铁道部，新成立国家铁路局和中国铁路总公司，中国铁路自此完成“政企分离”。“铁老大”这一名号，也画上一个句点。自1949年成立以来，铁道部在几十年间历经裁撤、复起、减员等变革，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为“中国计划经济的最后一个堡垒”。改革开放以来，中国铁路经历六次大提速，也在最近十年进入“跨越式”发展时期，但与之而来的腐败、安全等问题也愈发严重。
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 中国的铁路改革迈出“政企分离”第一步后，似乎又慢了下来。对于普通旅客和铁路一线职工而言，改革并未带来实质性变化。大半年来，各类媒体到处是关于铁路改革的分析和解读，但主题无外乎两个：“私有化”与“网运分离”。不过，对多数英国人而言，中国的探索或许会勾起他们有关本国铁路重组的不愉快记忆，因为铁路重组曾在英国造成连续性的大灾难。鉴于此，环球网近日专访前英国伦敦经济与商业政策署署长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员罗思义(John Ross)，就中国铁路改革面临的难题与未来的发展方向进行探讨。罗思义认为，铁路是一个具有典型自然垄断性质的公共产品，盲目地人为引入市场化竞争并不可取。面对未来，铁路监管必须与运营分离开来，同时，铁路管理中的“官僚主义”作风也要根除。铁路是公共产品 不应以营利为目的记者：在撤销铁道部后，新成立的中国铁路总公司已是公司化运作。您在为伦敦市长办公室工作期间，曾负责横跨伦敦的Crossrail铁路项目的金融谈判工作。在您看来，铁路公司到底应以赚钱为第一要务，还是保持它“为人民服务”的属性？罗思义：赚钱亦或是为人民服务，我认为并非是引发矛盾的直接因素。种种问题归因于经济。铁路，如同任何重大的交通基础设施建设，必须从其带来的经济效益和社会福利两方面来作判断，这类似于环境保护。为什么我要强调这个问题的正确提法？因为铁路是一个典型的自然垄断行业。它的综合性特点与巨大的建设成本决定，不能将市场竞争引入铁路系统。铁路的基本特征，决定了其必须是垄断性行业的重要事实。垄断及其本质，从经济学上容易理解，而铁路只是以特定的形式反映了垄断的基本功能。铁路若被推向市场，铁路公司会为其提供的产品与服务向乘客“漫天要价”。这也许意味着：铁路公司或者索取高价，或者降低服务标准，亦或是两者兼有。英国铁路系统的灾难正是这一典型印证：私营铁路基建公司为降低运作成本逃避监管，低质量的工程最终导致英国多地发生一系列重大铁路交通事故。必要的一体化垄断是铁路的基本经济特征。任何一项有效政策的制定，都不能脱离铁路建设的实际。因此可以说，铁路是一种公共品，不应以营利为目的，政府应采取措施控制铁路票价过高过快上涨。市场化并不可取 美国铁路也是国家垄断记者：结合您的工作经历，请谈谈如何协调国家的发展要求和铁路公司的利益诉求。罗思义：任何将铁路“私有化”、“市场化”的尝试并不可取。造成铁路这种固有的垄断结构的原因，在于铁路建设需要庞大的投资，这就意味着铁路建设的中心任务是融资。控制具备自然垄断性质的铁路运输业的唯一有效途径，就是铁路国有化。不过，国家财政对铁路服务进行补贴也面临失控的风险，这需要政府严格管理补贴资金。考虑到铁路基建的高额成本，所有铁路工程项目都必须根据总体的经济效益而选择——通常表现为铁路公司运作成本降低、旅客运输时间缩短、毗邻铁路的土地的增值等等，当然，也包括铁路运输售票带来的直接收益。从技术经济学上来看，铁路运营具有很强的“正外部性”(经济学概念，指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价——编者注)，使得经济效益不仅反映在票价收入上。例如，铁路建设可大幅度提升周边地区的土地价值，有的甚至高达数十亿美元，帮助土地所有者获益，或许节省了因治理道路交通所造成的环境污染而产生的巨额成本。由于铁路建设带来的间接经济收益甚为可观——世界主要国家的铁路均由国家财政进行补贴，包括美国——这便意味着，国家也可获得铁路运营所带来的部分经济收益，并以更高的土地价值税、更大的公司营利等形式，回馈政府对铁路的财政补贴。关键的问题是，不能简单地从“为人民服务”一句口号出发，铁路运营必须以经济和金融为出发点，而非单纯的运输。高效的铁路建设与运营的核心，是去除成本后使铁路带来的总体经济效益最大化。即铁路必须“服务于经济”。英国教训：铁路私有化造成连续性大灾难记者：现在，中国铁路总公司负债已达到2.7万亿人民币，民众对铁路的安全记录有“阴影”，对其服务水平也有诸多微词。中国国内有很多声音将解决这些积弊的希望寄托在“市场化”和“私有化”改革上，英国在这方面也有类似的改革经历，对中国来说，您认为英国铁路的教训和经验有何吸取和借鉴的地方？罗思义：如我所说，铁路没有“市场化”解决方案，之前我已详细说明理由。必须认识到：铁路是垄断性行业，如果任由其市场化发展，必将导致价格虚高和低质服务。忽略这一点，人为地引入市场竞争，将不能行之有效，导致类似铁路重组曾在英国造成的连续性大灾难：当整个铁路系统被私有化后，重大的铁路交通事故和惨痛的伤亡接踵而来，随后铁路轨道系统与其它基础设施又被迫重新国有化。英国铁路系统的灾难正是源于对“铁路垄断”这一现实视而不见。他们试图颠覆这一基本概念：经济个体的法律形式必须与实际运作相符合，否则问题会源源不断。英国铁路系统所做的第一个幼稚的尝试是在法律上将轨道交通系统的所有权和运营权分开——希冀能在基础建设和铁路运营上建立竞争体系，同时通过对经营铁路的私营公司实行监管来确保铁路运行的安全。但在实践中，这一监管形同虚设——铁路基建公司的数千名雇员要负责数百万项运作，根本忙不过来。而私营铁路基建公司自然会逃避监管来降低运作成本，提升利润。低质量的工程最终导致1999年在帕丁顿、2000年在哈特菲尔德、2002年在波特斯巴发生一系列重大铁路交通事故。英国最后不得不将铁路基础设施重新收归国有来结束这种悲剧。自此之后，再没有发生类似的重大铁路交通事故。伦敦地铁项目也犯下了同样的错误。当时伦敦市政当局负责地铁运营，而基建和维护部分则被私有化——人为地在法律上将一个完整的体系一分为二。最终，私人运营部分在让纳税人蒙受多达20亿美元的损失后又被重新国有化。最新的民意调查显示，七成英国人希望整个铁路系统重新收归国有。这些运作都是当时英国所倡导的公私合作(PPP)模式的一部分，作为试图将私人资本引入国有企业的尝试。现在公私合作模式普遍受到怀疑，也由于导致重大经济损失而被抛弃。私营企业在借贷成本上高于国家担保的借贷，由于债权人面临的风险更高，使得私营企业在大型项目开支如铁路、医院等方面背负更为沉重的借贷成本。真正的竞争益处良多，然而要产生竞争，必须要有真正存在竞争关系的经济个体——无论是数百万计的农业生产者，还是数万计的城市出租车司机，或者是主宰全球汽车市场的十二家大型企业。然而，英国的教训说明，人为地将实质上的垄断企业割裂为法律形式上的竞争关系，必然造成严重后果。这也是为什么民调显示多数英国人希望将铁路重归国有。铁路监管须与运营分离 高薪养廉杜绝腐败记者：另一个比债务更加惊人的数字，是中国铁路总公司拥有220万名员工。铁路内部就像一个“五脏俱全”的王国，不知您对铁总的企业管理能力作何评价，对于铁总未来的企业改革方向有何建议？罗思义：我对中国铁路总公司的情况并不是很了解。另外，我曾参与英国铁路建设的经济方面工作，但工程方面并未过多涉及。然而经验告诉我，两者在实质上密不可分。首先，监管者必须与运营者分离开来。铁道部——这个综合性机构的曾经存在，违背了监督权须与经营权相分离的基本原则，如果不被撤销，其内部的监督机构将迫于压力掩饰管理机构的错误，导致铁路垄断消极因素变得更为糟糕。其次，垄断滋生官僚主义。管理结构必须尽量“扁平化”(当企业规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式——编者注)，中间的传递层尽量减到最少。再者，选择最优秀的管理者负责垄断运营下的巨额资本管理，高薪养廉以杜绝他们贪腐，因为管理者手中握有巨大的权力——一个决定就可能导致数亿甚至数十亿美元的损失。伦敦交通一体化系统的负责人曾在纽约负责同样的工作，并成功克服了由于初期错误政策引致的问题。他的年薪为200万美元。类似的例子包括负责2012年奥运会场馆基建的公司，这家垄断企业按期在预算内完成了工作，同样是由一批高薪酬和经验丰富的管理者所领导。高薪养廉不仅确保了最佳的领导力，同样也抵制了贪腐对他们的诱惑。采用类似体制的新加坡也以其廉洁的行政体制而闻名。最后，管理者不能有任期保障。如果犯了错误，他们随时都会被解除职务——作为高薪的交换条件和杜绝官僚主义。对于不合格的前任伦敦交通系统负责人，伦敦市长直接在早上8点走入他的办公室，告诉他“你被开除了，立刻收拾东西离开办公大楼”。上述是垄断组织的重要管理原则。因此，在具体的形式上必然适用于中国铁路总公司的经营管理。当然，不乏有识之士提出更多的治理方法。“卡梅伦欢迎中国投资英国高铁完全正确!”记者：最近，英国首相卡梅伦先生访问中国时，宣布英国欢迎中国对英国的高铁项目进行投资。作为最早拥有铁路、并最早将铁路输入中国的西方强国，首相此举引发了一些英国国内微妙反应。您如何评价和看待这件事？罗思义：与中国铁路相比，英国铁路的建设与运行规模相对较小，技术方面也无法与中国比拟。英国的技术专长在金融、创意产业、生命科学等其它领域。因此，对英国来说，不与中方合作，在铁路建设领域寻求自我开发，反而会增加成本降低效率，最后适得其反。我认为，戴维·卡梅伦在这个问题上做出了完全正确的选择，英国媒体对他的批评是错误的。中英 “双赢”的结果并非基于“其中一方完胜”这种不切实际的想法，而在于两国在不同领域具备各自的特长和经验。铁路的建设和运营，尤其是高速铁路，现已成为中国的专业领域。</section></article>

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