朱镕基分税制改革结果令吴敬琏不满

2013年12月23日 14:01  作者:吴晓波  (0)+1

  文/新浪财经专栏作家 吴晓波[微博]

  在原理上,分税制是一项联邦财税制度,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生“变异”,成为了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一,吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满,在他看来,推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配,然而这两项都被刻意地“回避”了。

朱镕基朱镕基

  朱镕基上任之后,即以霹雳手段整顿经济秩序,他采用银行注资周转和政府直接干预的方式,解除了国有企业之间的“三角债”难题,快刀斩乱麻的手法让人耳目一新,随即他亲自兼任中国人民银行[微博]行长,对民间融资行为进行严厉打击,在争议颇大的沈太福集资案中,力排众议,将沈太福处以极刑。

  1993年,中国经济再度出现投资过热,上半年全国固定资产投资增长69%,生产资料价格总指数上涨44.7%。国务院出台“国十六条”紧急“降温”,其中包括,提高存款和贷款利率,全面削减基本建设投资,重新审查地方批准的经济开发区,整顿海南、广西北海以及上海的房产投资热。这些措施呈现出行政主导、积极干预的明快特征,并迅速取得见效。

  在这一过程中,中央政府形成了新的改革思路,在决策层看来,中国改革走过了十五年的渐进式增量改革之后,应该进入整体改革的新阶段,经济体制乃是一部配置资源的机器,长期在体制外打“外围战”会带来一系列的问题,因此必须把改革的对象与重点放在体制之内,使之与蓬勃发展中的、市场化的体制外力量形成制度性的匹配。

  1993年11月14日,中共中央十四届三中全会召开,会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“整体推进,重点突破”的新改革战略,宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻,而且要在国有部门打“攻坚战”。

  在这一战略的引领之下,吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳,中央政府围绕价格、财政和税收三大主题,实施了一系列的重大变革。其主要政策安排包括:

  建立新的财政税收体制:将沿用多年的财政包干制改造为新的分税制,从而改造中央政府与地方政府的财政及税收关系;

  启动金融-银行体系的改革:建立在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制,推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化;

  进行外汇管理体制改革:宣布取消双重汇率制,自1994年的1月1日起,两种汇率实行并轨,实行“以市场供求为基础、单一的有管理浮动汇率”,人民币兑美元的汇率定为8.72元兑1美元,比之前的官方汇率5.7元贬值33%。

  推进国有企业的改革:建立以股份制改造为目标的现代企业制度;

  建立新的社会保障制度:实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

  这些政策中,最为引人瞩目的是分税制的提出,它对后来的中国经济格局影响最大,同时,也最具有争议性。

引起争议的分税制引起争议的分税制

  以分税制取代财政大包干制,目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来,中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”,否则,宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓,地方则积极试点和力求扩展,那么,加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

  1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

  为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协。那段时期的朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声,他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省,自谓“不入虎穴,焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

  分税制的实施成效非常显著,在这项制度执行的第一年——1994年,中央的财政收入比上一年就猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%,但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。

  分税制的推行是改革史上一个转折性的事件,它带来的最重要的结果,是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年,中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

  在原理上,分税制是一项联邦财税制度,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生“变异”,成为了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一,吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满,在他看来,推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配,然而这两项都被刻意地“回避”了。

  首先是事权不清,特别是中央政府,将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上,以2004年为例,地方财政收入占全国财政总收入约为45%,但财政支出却占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上,中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助方面,地方财政支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。在中央把省里的部分税权上收的同时,地方也上行下效。

  地市政府的财政税收上收到省里,而地市一级则把县乡财政税收上收到地市,其结果是,省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平,却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化,逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

中央对地方一般性转移支付结构分析图中央对地方一般性转移支付结构分析图

  其次是转移支付制度不完善,中央将大部分税收持于手中,却不公开财政支出细目,拒绝建立对话协商机制,应转移到地方的那部分从来不与地方讨论,不接受监督,而是以“项目建设”的方式落实,投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委,地方政府毫无话语权,只好在北京设立“驻京办”,出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。地方一“跑部”,中央的权威当然就至高无上了。

  这两个问题,用直白的话说就是:地方把大部分的钱交上去了,但要花的钱却越来越多,中央把大部分的钱收上来了,但怎么花却从不跟地方商量。C.E。林德布洛姆在《政治与市场:世界的政治-经济制度》一书中曾揭示说,政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境,形成了所谓的“统率性规则”。基础于联邦政体的分税制在中央集权政体的中国发生“变异”,正是这一规则的生动体现。

  ( 本文选自吴晓波新书《历代经济变革得失》)

  (本文作者介绍:财经作家。本专栏为吴晓波微信公众号“吴晓波频道”内容。)

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文章关键词: 吴晓波分税制财政朱镕基

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